IV SA/Wr 451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora szkoły postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) oraz art. 36 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 5a, art. 5c pkt 2, art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. nr 256, poz. 2572 ze zm.) powołał B. L. – S. na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. Pismem z dnia 7 czerwca 2015 r. M. M. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w sprawie powołania na stanowisko dyrektora szkoły. Skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy. Zdaniem skarżącego w postępowaniu nie ustalono obiektywnie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie konkursu, w wyniku którego wyłoniono dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W, nastąpiło niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Posiadane wykształcenie nowo powołanego dyrektora nie spełnia, zdaniem skarżącego, wymogów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.). Nadto wskazał, że posiadanie przez powołanego dyrektora, dwuletniego doświadczenia na stanowisku kierowniczym nie spełnia wymagań § 5 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Skarżący także zarzucił, że komisja konkursowa w dniu 24 września 2014 r. nie dopełniła obowiązku wynikającego z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Wskazał m.in., że komisja nie mogła zapoznać się z ofertą kandydatki na dyrektora, gdyż złożono ją po terminie, co wynika z zapisu protokołu. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie organu skarżący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego, który został naruszony poprzez podjęcie przedmiotowego zarządzenia. Ponadto dodano, że skarżący przekroczył 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że naruszenia swojego indywidualnego interesu upatruje w tym, że jest zatrudniony w szkole, która jest zarządzana przez osobę nie mającą odpowiednich kwalifikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, publ. strona internetowa NSA). W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). Z treści skargi wynika, że objęto nią zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w sprawie powołania na stanowisko dyrektora szkoły. Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 1515). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym zarządzeniem. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga została wprawdzie złożona po terminie, ale termin ten został skarżącej przywrócony postanowieniem Sądu z dnia 29 lipca 2015 r. Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a naruszeniem jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje zarządzenie o powołaniu konkretnej osoby, tj. B. L.-S. na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] we W. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że jest zatrudniony w szkole, która jest zarządzana przez osobę nie mającą odpowiednich kwalifikacji. W ocenie Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżący uzasadniając swoją legitymację procesową należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Skarżący był uczestnikiem konkursu, w wyniku którego powierzono stanowisko B. L.-S. Zarządzenie o powołaniu na stanowisko dyrektora wymienionej osoby nie dotyczy praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw B. L.-S., do której było adresowane i której sytuację prawną regulowało. Brak jest przepisu prawa, który przyznawałby kandydatowi ubiegającemu się o stanowisko dyrektora szkoły jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z powołaniem konkretnej, indywidualnie oznaczonej osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Sam skarżący także nie wskazał takiego przepisu. Źródła interesu prawnego skarżącego nie może stanowić wskazany przez skarżącego fakt jego udziału w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły w dniu 24 września 2014 r. Indywidualna, aktualna sytuacja prawna skarżącego ukształtowana została w wyniku przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, który następnie został zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] i nie pozostaje w bezpośrednim związku ze skarżonym zarządzeniem. Stwierdzenie braku legitymacji procesowej skarżącego uniemożliwiło Sądowi merytoryczną ocenę wniesionej skargi. W sytuacji, gdy skarżący nie wykazał swojej legitymacji procesowej należy przyjąć, że skarżący nie był legitymowany w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia zarządzenia zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Wobec powyższego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.