IV SA/Wr 457/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Protokolant: Michał Janusz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. we W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 czerwca 2025 r. nr 010070/680/3356156/2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego i uchyleniu decyzji odmownej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Prezsa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 kwietnia 2024 r. M. we W. (dalej: strona skarżąca) złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o świadczenie wychowawcze 800+ na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. (2023/2024) na dziecko N. M. Do wniosku strona skarżąca załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Świeciu III Wydział Rodzinnych i Nieletnich z 18 marca 2022 r. sygn. akt III Nkd 51/21 w sprawie N. M., którym to Sąd zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w Świecu z 26 marca 2021 r. w sprawie o sygn. III Nkd 9/21 w ten sposób, że w miejsce środka wychowawczego w postaci nadzoru kuratora zastosował wobec nieletniej środek wychowawczy w postaci umieszczenia jej w M. Decyzją z 16 kwietnia 2024 r. (010070/680/3356156/2024) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) odmówił stronie skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że nie jest uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze, gdyż nie należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm.), dalej: ustawa. Strona skarżąca nie zgadzając się z wykładnią ww. przepisu w dniu 17 kwietnia 2024 r. wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: - decyzją z 30 kwietnia 2025 r. (010070/680/3356156/2024) uchylił zaskarżoną decyzję z 16 kwietnia 2024 r. i przyznał stronie skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko na okres od 1 kwietnia 2024 r. do 23 maja 2024 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że "to strona skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad dzieckiem, a zatem to jej przysługuje prawo do świadczenia na dziecko". Następnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 25 czerwca 2025 r. (010070/680/3356156/2024) – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdził nieważność swojej decyzji z 30 kwietnia 2025 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przypominał, że decyzją z 16 kwietnia 2024 r. organ odmówił stronie skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko na okres 2023/2024, gdyż nie była ona uprawniona do złożenia wniosku bowiem nie należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował regulacje z art. 4 ust. 2 ustawy. Podniósł, że z uzyskanych informacji wynika, że dziecko zostało umieszczone w M., który nie stanowi instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy. Niniejsza decyzja została doręczona stronie skarżącej 25 czerwca 2025 r., która pismem nadanym 25 lipca 2025 r. wywiodła skargę do WSA we Wrocławiu (sprawa zawisła pod sygn. akt IV SA/Wr 457/25); - kolejną decyzją z 30 czerwca 2025 r. (010070/680/3356156/2024) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję ZUS z 16 kwietnia 2024 r. (010070/680/3356156/2024) w mocy. W uzasadnieniu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgodził się z organem, iż strona skarżąca nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy (nie jest osobą fizyczną, opiekunem faktycznym lub prawnym dziecka). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podkreślił również, że strona skarżąca nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy. Niniejsza decyzja została doręczona stronie skarżącej 9 lipca 2025 r., która pismem nadanym 30 lipca 2025 r. wywiodła skargę do WSA we Wrocławiu (sprawa zawisła pod sygn. akt IV SA/Wr 458/25). W skardze na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 30 kwietnia 2025 r. o uchyleniu decyzji odmownej z 16 kwietnia 2024 r. i przyznaniu świadczenia, strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że M. nie spełnia kryteriów wynikających z tych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia; - art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 72 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, w sytuacji gdy, ze względu na okoliczności sprawy jak i sytuację życiową małoletniej, powinien on być zastosowany, co doprowadziło do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 20 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka w zw. z art. 91 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 27 ust. 3 Konwencji o Prawach Dziecka w zw. z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, w sytuacji gdy ze względu na okoliczności sprawy jak i sytuację życiową małoletniej, powinien on być zastosowany, co doprowadziło do wydania niekorzystnego rozstrzygnięcia w sprawie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz brak uzasadnienia i wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia wadliwego sprzecznego z słusznym interesem strony skarżącej i dziecka; - art. 7a k.p.a. polegającym na braku rozstrzygnięcia przez organ swoich wątpliwości, co do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie na korzyść skarżącej i wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z słusznym interesem strony skarżącej i dziecka. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji strona skarżąca podniosła (w szczególności), iż z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie ma możliwości w sposób bardziej szczegółowy odnieść się do jej treści, gdyż decyzja ta poza wskazaniem podstawy prawnej nieważności tj. art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wyjaśniła zaistnienia tej przesłanki. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca zawnioskowała o zmianę zaskarżanej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia wychowawczego i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Postępowanie z art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691), dalej: k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Celem takiego postępowania jest weryfikacja, czy konkretna decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Chodzi tu wyłącznie o wady kwalifikowane. Ciężar gatunkowy takich wad musi być na tyle istotny, by uzasadniać odstępstwo od zasady ochrony stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 110 kpa) i wyeliminowanie jej z systemu prawnego ze skutkiem wstecznym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja - w sposób niewątpliwy - dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym przekonującym wykazaniu, że w konkretnym przypadku taka wada wystąpiła. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., natomiast w postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, tym samym nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego w sprawie, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Stąd też zarzuty skargi nie mogą być oderwane od trybu w jakim została wydana zaskarżona decyzja, gdyż w trakcie jej kontroli Sąd bada jedynie, czy organ wzruszając decyzję w trybie nieważnościowym prawidłowo uznał, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czy też taką wadą nie została dotknięta. Z tego też powodu wszystkie te zarzuty skargi, które wykraczały poza treść art. 156 § 1 k.p.a., nie mogły stanowić i nie stanowiły przedmiotu kontroli Sądu. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 czerwca 2025 r. (010070/680/3356156/2024) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie przyznania M. (dalej: strona skarżąca) i uchylenia decyzji odmownej w tym zakresie powołuje się na wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Uzasadniając istnienie ww. przesłanki nieważnościowej, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał natomiast, że decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) odmówił stronie skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko (N. M.) na okres 2023/2024, gdyż nie była ona uprawniona do złożenia wniosku o świadczenie, bowiem nie należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Od decyzji tej strona skarżąca wniosła odwołanie. Jednak zdaniem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ZUS prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował art. 4 ust. 2 ustawy. Z uzyskanych informacji wynika bowiem, że dziecko zostało umieszczone w M., który nie stanowi instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy. Tymczasem przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (wyroki NSA: z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16; z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15; z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06; CBOSA). I w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom Prezesa ZUS –z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawa z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm.), dalej: ustawa, określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznania i wypłacania tegoż świadczenia. Postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenia to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 10 ust. 1 ustawy). Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje (art. 13a ust. 2 i 4 ustawy). W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Bezspornym jest zatem, że przywołane przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowią materialną podstawę do rozstrzygania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych spraw z wniosków o świadczenie wychowawcze (art. 28 ustawy). I jak wynika z akt sprawy, decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Zakład Ubezpieczań Społecznych – po rozpoznaniu wniosku M. we W. o świadczenie wychowawcze 800+ na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. (2023/2024) na dziecko N. M. – przywołując w podstawie prawnej przepisy tej właśnie ustawy – odmówił stronie skrzącej prawa do tegoż świadczenia przyjmując, że nie jest ona podmiotem uprawnionym do przyznania jej świadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z 30 kwietnia 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz przyznał stronie skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko, na wnioskowany okres świadczeniowy, gdyż w jego ocenie stronie skarżącej (jednak) przysługuje uprawnienie do tegoż świadczenia, bowiem sprawuje ona faktyczną opiekę nad dzieckiem. W podstawie prawnej tej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń również wskazał przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zmiana dotychczasowego kierunku rozstrzygnięcia (z odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia – na przyznanie jej tegoż świadczenia) wynikała zatem z odmiennej wykładni, interpretacji przepisów tej ustawy w zakresie kręgu osób (podmiotów) uprawnionych do tegoż świadczenia (w tym art. 4 ust 2 ustawy oraz art. 8 ustawy). W tej sytuacji, abstrahując od oceny prawidłowości takiej, a nie innej wykładni przepisów tej ustawy (gdyż ta kwestia nie stanowiła przedmiotu kontroli Sądu w sprawie), nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyrażonym w zaskarżonej decyzji nieważnościowej z 25 czerwca 2025 r., iż decyzja z 30 kwietnia 2025 r. o przyznaniu prawa i uchyleniu decyzji odmownej do tegoż prawa została wydana bez podstawy prawnej. W konsekwencji czego, za nieprawidłowe należało uznać stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że decyzja z 30 kwietnia 2025 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało koniecznością jej uchylenia. Niezależnie od powyższego pokreślić też należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone pod kątem przesłanki nieważności, o której mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi powtórzenia postępowania zwykłego. Jego celem nie jest zatem ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w sprawie ustalenie, czy strona skarżąca posiada uprawnienie do ubiegania się o wnioskowane świadczenie wychowawcze, czy też takiego uprawnienia nie posiada, gdyż nie należy do podmiotów wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 ustawy) tylko zbadanie, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja jest obarczona uchybieniem w postaci rażącego naruszenia prawa. Tymczasem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z 25 czerwca 2025 r. choć prowadził postępowanie w trybie nieważnościowym, to w istocie ponownie rozstrzygnął sprawę twierdząc, że "organ (ZUS) prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował art. 4 ust. 2 ustawy". Z tych też powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). W pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).