IV SA/Wr 462/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski(spr.) Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr XI/41/2011 w przedmiocie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 4 w Ząbkowicach Śląskich I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że powyższa uchwała w zaskarżonej części nie podlega wykonaniu. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) zaskarżył § 4 uchwały Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 18 kwietnia 2011 r. Nr XI/41/11 w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola Nr 4 w Ząbkowicach Śląskich, z powodu istotnego naruszenia art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.). Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że na sesji 18 kwietnia 2011 r. Rada Miejska Ząbkowic Śląskich podjęła uchwałę nr XI/41/11 w sprawie przekształcenia Przedszkola Publicznego nr 4 w Ząbkowicach Śląskich. W podstawie prawnej uchwały wskazano między innymi art. 58 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 59 ust 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis § 4 uchwały stanowił, że "uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia". Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zdaniem Wojewody powyższe wyliczenie wskazuje, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się trzy kategorie aktów. Pierwszą kategorią są akty prawa miejscowego, przy czym o takim charakterze aktu decyduje ich treść, a zwłaszcza generalny i abstrakcyjny charakter norm zawartych w takim akcie. Do drugiej kategorii można zaliczyć akty wymienione w art. 13 pkt. 3-10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, wykazujące dużą różnorodność pod względem formy, treści czy mocy obowiązującej, podlegające ogłoszeniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Trzecią kategorię stanowią akty, których ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym nakazują odrębne przepisy (tzn. nie zamieszczone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Przedmiotowa uchwała nie należy do aktów wymienionych w pkt. 3-10 wskazanego wyżej przepisu ustawy, nie istnieje także przepis szczególny, nakazujący opublikowanie uchwały w sprawie przekształcenia publicznego przedszkola. Rada Miejska Ząbkowic Śląskich, kierując przedmiotową uchwałę do publikacji w dzienniku urzędowym, działała w oparciu o założenie, że stanowi ona akt prawa miejscowego, na co wskazuje przywołany w podstawie prawnej art. 40 ust. l i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi na podstawie tej ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W uchwale brak jednak wskazania, jakiej konkretnie tematyki, wymienionej w punktach l - 4 ust. 2 art. 40 ustawy o samorządzie gminnym miałaby ona dotyczyć. W opinii organu nadzoru przekształcenie przedszkola publicznego nie mieści się ono w żadnym z tych zakresów. Zdaniem skarżącego uchwała nie kreuje po stronie mieszkańców Gminy żadnych praw ani obowiązków, a z uwagi na swe jednokrotne zastosowanie nie spełnia waloru abstrakcyjności, jaki jest właściwy aktom prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Gmina Ząbkowice Śląskie. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Gminy podjęta uchwała jest zgodna z podaną w niej podstawą prawną i nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591) nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy. Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Uchwała z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr XI/41/11 Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola nr 4 w Ząbkowicach Śląskich została podjęta m. in. na podstawie przepisu art. 58 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), który to przepis stanowi, "[...] 1. Szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. 2. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem. [...] 6.Organ lub osoba, o których mowa w art. 5 ust. 2, zakładająca szkołę lub placówkę podpisuje akt założycielski oraz nadaje pierwszy statut.’ Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w skardze, że uchwała rady gminy w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola nie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego, ani obowiązek publikacji takiej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Zgodnie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zmianami), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). Konstytucja RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała w sprawie przekształcenia Przedszkola Publicznego nr 4 we Ząbkowicach Śląskich nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W postanowieniach art. 14a ustawy o systemie oświaty ustawodawca nie zawarł bowiem normy expressis verbis nakazującej publikację takiego aktu. Taki obowiązek dotyczy natomiast uchwał ustalających plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. W myśl art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, Rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zróżnicowanie mocy prawnej i co za tym idzie obowiązku publikacji uchwał rady gminy ustalających plan sieci publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę, a także sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, wynika z konstytucyjnoprawnego obowiązku szkolnego. Konstytucja RP w art. 70 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do nauki, a do 18 roku życia nauka jest obowiązkowa. Postanowienia konstytucyjne konkretyzują przepisy art. 15 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca przyjął, że gwarancją prawa do nauki jest obowiązkowe kształcenie realizowane na kilku poziomach. Poziom pierwszy zwany obowiązkiem szkolnym, zostaje zrealizowany przez uczęszczanie dzieci do publicznej lub niepublicznej szkoły podstawowej, a następnie gimnazjalnej. Obowiązek szkolny rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. Zatem podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego. Polskie prawo nie przewiduje natomiast obowiązku wychowania przedszkolnego, stąd uchwały organu stanowiącego gminy ustalające sieć prowadzonych przez gminę przedszkoli i oddziałów przedszkolnych nie muszą być publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro zarówno ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, określając zamknięty katalog aktów podlegających publikacji, nie przewiduje publikacji uchwał w sprawie przekształcenia Przedszkola Publicznego, jak i ustawa o systemie oświaty w art. 14a ust. 1 nie nakazuje publikacji takich uchwał, to Rada Miejska Ząbkowic Śląskich nie miała podstaw prawnych do zarządzenia publikacji przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i nie należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 335/05, z dnia 7 grudnia 2005 r sygn. akt II OSK 332/05, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 807/09, dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa). W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody Dolnośląskiego o istotnej sprzeczności z prawem § 4 uchwały Rady Miejskiej Ząbkowic Śląskich z dnia 18 kwietnia 2011 r. Nr XI/41/2011 w sprawie przekształcenia Publicznego Przedszkola nr 4 w Ząbkowicach Śląskich. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.