IV SA/Wr 483/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz radcy prawnego E. M. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu, łączną kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz podatek VAT w kwocie 55, 20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 139, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i ust. 4, art. 6 pkt 1, 3, 4 i 14 oraz art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. B. , od decyzji działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania w miesiącu kwietniu 2011 r. zasiłku celowego w wysokości 200 zł, orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G., przyznano B. B. na miesiąc kwiecień 2011 r. finansowy zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Organ I instancji przeanalizował sytuację majątkową skarżącego, uznał, że spełnia on kryteria otrzymania świadczeń z pomocy społecznej i, stosownie do własnych możliwości finansowych, przyznał skarżącemu w miesiącu kwietniu 2011 r. zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł z zachowaniem ustawowego terminu B. B. pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. Skarżący wskazał, że wydana w sprawie decyzja pozostaje w sprzeczności do jego stanu materialnego, bytowego i zdrowotnego. Skarżący podniósł, że na wydatki w łącznej kwocie 593,18 zł (rachunek za energię elektryczną w wysokości 88,67 zł, za wodę i ścieki - 62,73 zł oraz 441,78 zł za gaz) otrzymał z pomocy społecznej świadczenia w łącznej kwocie 300,00 zł (na podstawie odrębnych decyzji z dnia 13 i 21 kwietnia 2011 r. odpowiednio 100,00 i 200,00 zł) i wniósł o przyznanie wyrównania w wysokości 293,18 zł, zgodnie z wnioskami. Organ pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji w trybie art. 132 kodeksu postępowania administracyjnego, w dniu 05 maja 2011 r. przekazał odwołanie wraz z aktami organowi odwoławczemu. Po zapoznaniu się z treścią skargi oraz materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wzięło pod uwagę, co następuje: B. B. w dniu 1 kwietnia 2011 r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów, które poniósł celem opłacenia rachunków za energię elektryczną w kwocie 88,67 zł oraz wodę i ścieki w kwocie 62,73 zł (łącznie 151,40 zł). Decyzją nr [...], [...] wydaną przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G. , przyznano B. B. na miesiąc kwiecień 2011 r. finansowy zasiłek celowy w wysokości 100 zł. Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. skarżący wystąpił z uzupełnieniem wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r., wnosząc o przyznanie zasiłku celowego na opłacony w dniu 6 kwietnia 2011 r. rachunek za gaz w kwocie 441,78 zł, wskazując wartość wnioskowanej pomocy na łączną kwotę 593,18 zł. Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. G., przyznano B. B. na miesiąc kwiecień 2011 r. finansowy zasiłek celowy w wysokości 200 zł. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie do ust. 2 cytowanego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zaznaczyć należy, że pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Nie każdy wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Podkreślić należy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że liczba wnioskodawców i beneficjentów jest bardzo duża, zaś środki finansowe, jakimi dysponuje organ - ograniczone. Składający wnioski o przyznanie zasiłku celowego winni się zatem liczyć z sytuacją, że środków tych nie wystarczy dla wszystkich zainteresowanych, albo że ich potrzeby nie zostaną zaspokojone w oczekiwanym stopniu. W kontekście ograniczonej ilości posiadanych środków, jakimi dysponuje ośrodek, duża ilość składanych do organu pomocy społecznej wniosków uzasadnia nawet odmowę przyznania zasiłku celowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 28/09). Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania wynika, że skarżący spełnia przesłanki dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy. Jednakże wyjaśnić należy, czego nie zauważył organ I instancji, że zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości, nie może zaspokoić. Chodzi zatem o potrzeby przyszłe. Nie ma natomiast w ustawie o pomocy społecznej zapisu, z którego wynikałby obowiązek organu do zwrotu poniesionych już kosztów zakupu leków, czy też zwrotu kosztów poniesionych przez stronę w celu zaspokojenia potrzeby bytowej. Skoro bowiem we własnym zakresie potrzeba ta została zaspokojona to oznacza, że strona była w stanie we własnym zakresie to uczynić. Taka wykładnia przepisu art. 39 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości w judykaturze i doktrynie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 673/10). Nadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 260/09, pomoc społeczna ma służyć przezwyciężaniu trudności, a nie stanowić rekompensaty za ich pokonanie. Zaznaczyć należy, że w miesiącu kwietniu zasiłki celowe zostały przyznane skarżącemu na zaspokojenie potrzeb już uprzednio zaspokojonych przez niego we własnym zakresie. Konkludując stwierdzić należy, że skoro wskazane we wnioskach rachunki za energię elektryczną, wodę i ścieki oraz gaz zostały przez skarżącego opłacone, to organ pomocy społecznej nie był zobligowany do uwzględnienia wniosku strony w proponowanym przez nią kształcie, przyznał natomiast pomoc na miarę posiadanych środków finansowych. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący jest objęty pomocą w formie zasiłku stałego w wysokości 190,83 zł, oraz - stosownie do składanych wniosków i na miarę posiadanych środków finansowych - doraźną pomocą w postaci zasiłków celowych. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W opinii organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, stąd też zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł, B. B. W skardze powyższej żądał i uchylenia zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy i przyznania kwoty 293 zł z ustawowymi odsetkami za miesiąc kwiecień 2011 r., zgodnie z wcześniejszymi wnioskami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. podtrzymało w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. W motywach podkreślono, że bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki dochodowe i osobiste przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W niniejszej sprawie skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zwrot kwoty opłaconego rachunku za gaz w kwocie 441,78 zł, a decyzją organu I instancji przyznano mu kwotę 200,00 zł. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji mieści się w granicach uznania administracyjnego. Podkreślono, że skarżący objęty jest pomocą w formie zasiłku pielęgnacyjnego, zasiłku stałego oraz, w miarę zgłaszanych potrzeb i możliwości organu - także w formie zasiłków celowych. Na dochód skarżącego składa się także dodatek mieszkaniowy, a brat skarżącego z tytułu opieki nad nim otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Cała aktywność skarżącego nakierowana jest na żądanie kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, przy czym częściowe pokrycie potrzeb jest w opinii skarżącego niezadowalające, gdyż żąda on zaspokojenia jego potrzeb w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaspokojenie wszelkich potrzeb strony nie jest celem pomocy społecznej, a organy pomocy społecznej nie mają wystarczających środków finansowych na zabezpieczenie wszystkich potrzeb wszystkich wnioskodawców. W piśmie pełnomocnika skarżącego, r. pr. E. M. z dnia 31 października 2011 r. zarzucono, że skarżona decyzja narusza art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie na zaspokojenie potrzeb przyszłych wnioskodawców oraz naruszenie art. 107 § 3 i art. 7, art. 11, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający powodów odmowy przyznania zasiłku celowego w kwocie wnioskowanej przez skarżącego. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Poza zakwestionowaniem tezy, że zasiłek celowy służy wyłącznie zaspokojeniu przyszłych potrzeb wnioskodawcy, zarzucono, że organ pomocy społecznej nie wskazał w motywach decyzji konkretnych wysokości kwot, jakimi dysponował na udzielenie przedmiotowej pomocy oraz ogólnikowość uzasadnienia w zakresie odnoszącym się do możliwości finansowych organu pomocowego. Stąd nie można ocenić adekwatności przyznanej skarżącemu kwoty 200 zł zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przyznany B. B. zasiłek celowy w wysokości 200 zł, z przeznaczeniem na cele wskazane we wniosku strony (pokrycie opłaconego rachunku na gaz). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o swoje sprawy (OTK 8/01, poz. 252). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot "może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej przyznająca zasiłek podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorący pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest "zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnienie ich żądań. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazano – indywidualizując sytuację skarżącego – że dzięki świadczeniom otrzymywanym z funduszu pomocy społecznej jest on objęty stałą pomocą MOPS w J. G. Oprócz pobieranego zasiłku stałego i pielęgnacyjnego, otrzymuje ponadto zasiłki celowe. Faktem jest, że organ nie wskazał środków finansowych, jakimi dysponował, aby przyznawać zasiłki celowe, jak również, jaka jest średnia wysokość tego świadczenia przyznawanego w miesiącu kwietniu 2011 r. rodzinom i osobom. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). Nie można się zgodzić się z poglądem, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej, a z akt administracyjnych wynika, że skarżący objęty jest systematycznie udzielaną pomocą społeczną. Stanowisko pełnomocnika skarżącego, kwestionujące pogląd organu odwoławczego, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie na zaspokojenie potrzeb przyszłych wnioskodawcy miałby konstytutywny charakter, pod warunkiem, że organ powołując się nań, odmówiłby przyznania prawa do zasiłku celowego. Tymczasem niezależnie od wyrażenia poglądu w zakresie uznania możliwości przyznania zasiłku na spłatę zadłużenia zaciągniętego na poczet zaległości w opłatach związanych z korzystaniem z gazu w lokalu mieszkalnym organ odwoławczy wskazał jeszcze inne okoliczności uzasadniające potrzebę zaaprobowania rozstrzygnięcia przyznającego skarżącemu zasiłek celowy w mniejszej niż oczekiwana wysokości. Nawet bowiem uznanie spłaty zaciągniętego zadłużenia za potrzebę mieszczącą się w hipotezie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie przesądza o spełnieniu wszystkich przesłanek przyznania świadczenia. Organ, wskazał na uznaniowy charakter zasiłku celowego i uzasadnił, iż zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie trafnej oceny, według której nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku w żądanej wysokości. Organy nie przekroczyły granic tzw. uznania administracyjnego, skoro nawiązały do kryteriów ustawowych pozwalających organowi pomocy społecznej na wybór stanowiska w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Dotyczy to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, definiujących cele pomocy społecznej i statuujących obowiązek osób korzystających z pomocy współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Organ zaakcentował także przyznanie skarżącemu szeregu świadczeń oraz ograniczone możliwości organów pomocy społecznej, które to okoliczności wskazują również na nieprzekroczenie granic uznania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. ,,c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).