IV SA/Wr 531/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w sprawie dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W., decyzję Administratora w Dziale Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania Z. R., dalej strona, skarżący, dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r. (pkt 1) oraz przyznaniu dodatku mieszkaniowego dla lokalu mieszkalnego nr [...] położonego we W. przy ul. [...] na okres od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 30 kwietnia 2014 r. w wysokości 326,43 zł miesięcznie (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 kwietnia 2015 r. wyjaśniono, że w związku z faktem zaskarżenia przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzję Administratora w Dziale Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w sprawie dodatku mieszkaniowego, a co za tym idzie uruchomieniem przez stronę prawnie skutecznego postępowania sądowoadministracyjnego - niemożliwym jest wszczęcie w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Strona bowiem wnioskiem z dnia 11 marca 2015 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. "O stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 punkt 2 kpa Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r. o nr [...] utrzymującej oraz poprzedzającej ją decyzji MOPS z dnia [...] grudnia 2014 r. o nr [...] przyznającą dodatek mieszkaniowy tylko na część sześciomiesięcznego ustawowego okresu". Postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 18 maja 2015 r. We wniesionym, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosku "w trybie art. 127 § 3 k.p.a. O ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie: Postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji MOPS z dnia [...] grudnia 2014 r. o nr [...] przyznającą dodatek mieszkaniowy jedynie na część sześciomiesięcznego okresu" strona stwierdziła: "Domagam się 1. Stwierdzenia słusznego interesu strony do zmiany postanowień w celu wznowienia postępowania w sprawie o zasiłek, gdyż w słusznym interesie strony jest zachowanie bezpieczeństwa skarżącego i godnych warunków bytowych należnych mu, jako człowiekowi oraz przyznanie dodatku mieszkaniowego na pełen okres sześciu miesięcy, o jakim mowa w ustawie o dodatkach mieszkaniowych". Następnie w uzasadnieniu swojego wniosku strona krytycznie odniosła się do postanowień Kolegium (m.in. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]) twierdząc, że na dezaprobatę zasługuje pogląd Kolegium, jakoby nie można było wszcząć postępowania w trybie art. 156 k.p.a., bowiem wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dalej strona dokonała analizy terminów podjętych rozstrzygnięć oraz działań Kolegium dotyczących sporządzenia odpowiedzi na skargę i jej przesłania do Sądu. Zauważyła, że w sprawie "doszło do przestępstwa, które miało wpływ na rozstrzygnięcia organów administracyjnych w okresie od września 2012 r....", a także powołała się na przeprowadzony wywiad środowiskowy "na wniosek z 7 listopada 2013 r.". W treści swojego wniosku odniosła się także do przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 157 § 2 k.p.a, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podlega weryfikacji z punktu widzenia przesłanek formalnoprawnych warunkujących jego dopuszczalność. Ustawodawca nie określił, co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest jednak pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu (art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). Podkreślono, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle nie zostało rozpoznane, bo i nie mogło być z powodu niedopuszczalności tego postępowania. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 56 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przywołany art. 56 wprost nie odnosi się do tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, tym nie mniej zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmowane jest, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego uniemożliwia wszczęcie w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Organ przytoczył fragment orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09: "Zgodnie z art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Artykuł 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 147-148). (...) Analizując treść ww. art. 56 p.p.s.a. można dostrzec, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, że każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań. Dodać należy, że kumulacja postępowań, a właściwie zapadłych w ich wyniku rozstrzygnięć, byłaby nie tylko zbędna, ale i niepożądana z uwagi na mogące stąd wyniknąć dodatkowe komplikacje i - de facto - wydłużenie się postępowań, a także z uwagi na konieczność ochrony autorytetu zapadłych orzeczeń.". Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego typu sytuacją. Otóż okoliczność złożenia skargi do sądu administracyjnego przez stronę wyklucza skuteczne złożenie wniosku w trybie nadzwyczajnym. Jak to wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego strona w dniu 11 marca 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. W tym samym dniu strona złożyła wniosek "O stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 punkt 2 Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 12 lutego 2015 r. o nr [...] utrzymującej oraz poprzedzającą ją decyzję MOPS z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] przyznającą dodatek mieszkaniowy tylko na część sześciomiesięcznego okresu". Na posiedzeniu w dniu 26 marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzieliło odpowiedzi na skargę wniesioną w tej sprawie i wnosząc o oddalenie skargi, przesłało odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skutecznie zostało uruchomione postępowanie sądowoadministracyjne uniemożliwiające przeprowadzenie postępowania w nadzwyczajnym trybie wynikającym z art. 156 k.p.a. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], utrzymującej w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, decyzję Administratora w Dziale Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w nowym składzie osobowym członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., Kolegium stoi na stanowisku, że z ww. powodów należy utrzymać w mocy podjęte w dniu 10 kwietnia 2015 r. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Kolegium nie znalazło żadnych podstaw faktycznych i prawnych do podważenia prawidłowości postanowienia z dnia 10 kwietnia 2015 r. i zobowiązane było do utrzymania go mocy. Strona zaskarżyła postanowienie Kolegium z dnia 16 czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej było jedynie postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie. Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest na podstawie art. 56 p.p.s.a. Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s.210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/GI 794/09, LEX nr 554128). Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że - z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji organu z dnia [...] lutego 2015 r. , nr [...] kontroli sądowej, nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez organ wnioskowanego przez skarżącego nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji ostatecznej, objętej już kontrolą sądowoadministracyjną. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a.