IV SA/Wr 534/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 12 lipca 2022 r. nr SKO/41/ŚR-255/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Burmistrz Leśnej, działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 i art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 615; zwanej poniżej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 poz. 735 ze zm.; przywoływanej dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 29-04-2022, przez stronę skarżącą – S. R. – decyzją z dnia 16 maja 2022 r. nr 000350/SP/05/2022 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. W uzasadnieniu podał, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. do przyznania świadczenia. Przywołał treść art. 17 ust. 1 tej ustawy, według którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała : 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Na tle brzmienia tego ostatniego przepisu organ zauważył, że skoro matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym dnia 12-01-2011 r. przez powiatowy zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, według którego data powstania niepełnosprawności istnieje od "nie da się ustalić", a stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2010 r., wobec tego nie jest spełniony wymóg z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Z tego względu organ pierwszej instancji odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. nr SKO/41/ŚR 255/2022 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze rozpatrując wniesione od opisanej decyzji odwołanie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego przytoczono między innymi, że skarżąca w oświadczeniu z dnia 29 kwietnia i 27 czerwca 2022 r. podała, że opiekuje się matką odkąd z nią zamieszkała 7 lat temu, pozostałe 10-cioro rodzeństwa nie może sprawować opieki. Nadto oświadczyła, że pracowała dorywczo, ale kiedy stan zdrowia matki się pogorszył, musiała zrezygnować z zatrudnienia. W dniu 27 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęła umowa zlecenie skarżącej jako opiekuna osób starszych na terenie N. od 28 marca do 11 kwietnia 2022 r. Skarżąca nie udokumentowała innego zatrudnienia. Nie była zarejestrowana w urzędzie pracy i nie otrzymywała propozycji pracy. W toku rozpoznawania sprawy w dniu 10 maja 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy podczas, którego potwierdzono, że skarżąca zamieszkuje z matką, nad którą sprawuje opiekę. Z relacji obojga wynika, że opieka sprawowana jest prawidłowo. Podczas wizyty pracownika socjalnego w środowisku nie stwierdzono zaniedbań. W ocenie pracownika socjalnego matka nie jest osobą, która może samodzielnie funkcjonować i wymaga opieki drugiej osoby. Opiekę taką sprawuje skarżąca, która zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego, przygotowuje posiłki, podaje leki, załatwia wizyty lekarskie, pomaga we wszystkich czynnościach dnia codziennego oraz czynnościach higienicznych. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że opieka nad niepełnosprawną jest wykonywana w sposób prawidłowy. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust 1 Konstytucji. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do wymienionego przepisu art 17 ust. 1b ustawy należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium i taki pogląd jest reprezentowany w orzecznictwie (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16). Jednak należy podkreślić zdaniem organu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Trzeba więc mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest ani wsparciem finansowym dla niepełnosprawnej osoby wymagającej opieki, ani takim wsparciem z tytułu samego sprawowania opieki, lecz jest niejako substytutem utraconego wynagrodzenia przez opiekuna w związku z jego rezygnacją z zarobkowania na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mówiąc inaczej, świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, bo wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku. Jest to świadczenie rekompensujące utratę możliwości zarobkowania ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, a nie świadczeniem z tytułu bycia np. córką czy żoną takiej osoby. Tym samym musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z pracy (lub jej niepodejmowaniem) przez opiekuna, a sprawowaniem opieki. Odnosząc powyższe do stanu sprawy organ stwierdził, że powzięte ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, aby wykazana była rezygnacja strony z aktywności zawodowej lub jej nie podejmowaniem w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby skarżąca istotnie zrezygnowała z zatrudnienia bądź go nie podejmowała wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, gdyż brak jest wykazania przez wnioskodawczynię okoliczności i przyczyn ustania zatrudnienia i jego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ewentualnie dowodów związanych z niepodejmowaniem zatrudnienia. Strona poza jedną umową zlecenia w okresie od 28 marca do 11 kwietnia 2022 r. nie dostarczyła żadnych świadectw pracy lub innych dokumentów potwierdzających zatrudnienie, świadczy to o tym, że była bierna zawodowo. Jednocześnie dowodzi to, że matka nie potrzebowała całodobowej opieki ze strony drugiej osoby lub, że była inna osoba, która taką opiekę sprawowała. Kolegium nie zakwestionowało zakresu i prawidłowości sprawowanej opieki przez stronę nad niepełnosprawną matką, jednakże w jego opinii nie można jednoznacznie orzec, że wnioskodawczyni spełnia wymóg rezygnacji (lub niepodejmowania) zatrudnienia, nie zachodzi zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sytuacją braku pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Również wskazany w wywiadzie środowiskowym zakres wykonywanej opieki, w odniesieniu do schorzeń osoby niepełnosprawnej, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że strona nie może podjąć zatrudnienia z powodu zakresu wykonywanych w ramach opieki czynności. Skarżąca w wywiedzionej w terminie skardze zarzuciła wydanym decyzjom naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - polegające na braku wezwania skarżącej do przedstawienia wszystkich dowodów co do wykazania tych faktów, na których brak wskazał organ II instancji w swojej decyzji, tj. że pozostawała bierna zawodowo przed podjęciem opieki nad matką, podczas gdy została wezwana tylko do przedstawienia dokumentów potwierdzających zatrudnienie w czasie od momentu podjęcia się opieki nad matką, co też uczyniła. Ponadto zarzuciła organowi błędne przyjęcie, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między brakiem podjęcia pracy przez skarżącą a sprawowaną opieką, gdyż z dowodów w sposób oczywisty wynika, że od rozpoczęcia opieki zakończyła zatrudnienie i nie podejmowała żadnej kolejnej stałej pracy, by móc się opiekować matką. W ocenie skarżącej organ również błędnie stwierdził, że matka znajduje się w stanie niewymagającym stałej opieki. Organ doszedł do takiego wniosku tylko dlatego, że przez 10 dni tego roku pracowała w ramach umowy zlecenia w N. i w tym czasie mąż skarżącej przebywający na zwolnieniu lekarskim przy pomocy siostry skarżącej opiekował się jednorazowo matką. Następnie także zarzuciła, że nie została zawiadomiona o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy, przez co nie była świadoma, że powinna przedłożyć dodatkowe dokumenty i wykazywać jakieś dodatkowe fakty; w zakresie dokumentów jakie ma dostarczyć bazowała na informacjach, które otrzymała od organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i na poparcie zarzutów i twierdzeń skargi załączyła dowody w postaci dokumentacji medycznej matki na okoliczność jej stanu zdrowia oraz konieczności całodobowego sprawowania opieki nad nią, a nadto dotyczące historii zatrudnienia oraz dokumenty (świadectwa pracy i zaświadczenia o wykonywanym zatrudnieniu) potwierdzające, że przerwała zatrudnienie w 2011 roku, gdy zaczęła sprawować opiekę w większym rozmiarze – na okoliczność istnienia związku przyczynowo-skutkowego między rozpoczęciem opieki rezygnacją z zatrudnienia i brakiem podejmowania dalszego zatrudnienia. Strona argumentowała, że nie są zrozumiałe powody, dla których organ II instancji zarzucił jej brak wykazania niektórych faktów, a sam nie wezwał skarżącej w celu ich wykazania za pomocą dokumentów, które posiada. Przede wszystkim stwierdziła, że zanim zaczęła opiekować się matką więcej, pracowała cały czas, na co przedstawiła dokumenty w załączeniu do skargi. Nie wiedziała, że powinna donieść jakiekolwiek dodatkowe dokumenty dotyczące zatrudnienia, ponieważ decyzja organu l instancji była odmowna ze względu na błędną interpretację przez ten organ przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co zostało w sposób prawidłowy później zauważone przez organ II instancji. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym oparta jest na zupełnie innych przyczynach odmowy przyznania świadczenia niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Po złożeniu odwołania od decyzji odmownej organu l instancji, telefonicznie z organu pierwszej instancji otrzymała wiadomość, że SKO w Jeleniej Górze wzywa ją do złożenia dokumentów dotyczących jej zatrudnienia, lecz w ostatnim czasie. W dalszej części skargi opisała szczegółowo stan zdrowia matki oraz czynności jakie wobec niej wykonuje, wyjaśniła z jakich przyczyn tylko ona spośród rodzeństwa sprawuje opiekę nad niepełnosprawną, zaprzeczyła, że była osobą bierną zawodowo, podając, że pracuje od 16 roku życia, czyli od skończenia szkoły zawodowej. Miała jedynie kilka przerw w zatrudnieniu, między innymi ze względu na urodzenie dwójki dzieci. Odkąd podjęła się stałej opieki nad matką nie może sobie pozwolić na stałą pracę, ponieważ stan zdrowia matki na to nie pozwala. Podkreśliła, że przez okres od 05.04.2011 r. do 30.06.2013 r. pobierała już świadczenie pielęgnacyjne na niepełnosprawną matkę. Do końca 2021 roku mogła wykonywać tylko sezonowe prace dorywcze przy zbiorach owoców. Na wiosnę tego roku pojechała na 10 dni do pracy do Niemiec. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą argumentację. W kontekście zarzutów skargi zauważył, że poza umową zlecenie - opiekun osób starszych na terenie N. - od 28 marca do 11 kwietnia 2022 r., skarżąca zakończyła udokumentowane zatrudnienie 2 czerwca 2011 r., natomiast wniosek o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką złożyła dopiero w dniu 29 kwietnia 2022 r., czyli po prawie 11 latach, od ustania stosunku pracy. Do skargi dołączyła zaświadczenie z MGOPS w Leśnej, że od 5 kwietnia 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką. Od tego okresu do złożenia wniosku, skarżąca udokumentowała jedną w/w umowę zlecenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że jest ona zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza normy prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; zwana poniżej w skrócie "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W kontekście powyższego należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu prawidłowo pominął wyżej wymienioną przesłankę zgodnie ze wskazaniami powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z cytowanego przepisu 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika wprost, że organy powinny w toku postępowania ustalić, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki materialnoprawne, w tym między innymi zasadniczo dotyczące zakresu sprawowanej opieki przez wnioskodawcę nad osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną oraz czy zaistniał związek bezpośredni między wykonywaniem tej opieki a nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawcę. Przy czym należy mieć na uwadze, że według definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wypada zauważyć, że kierunek prowadzonych czynności dowodowych wyznaczany jest przez hipotezę norm prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w sprawie i dotyczy konieczności ustalenia tych faktów, które stanowią istotne elementy hipotezy normy prawnej, czyli które mają znaczenie prawotwórcze, gdyż tylko takie mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W zakresie materii rozpatrywanej sprawy – chodzi o ustalenia dotyczące zakresu opieki oraz tego czy jej rozmiar uniemożliwia skarżącej wnioskodawczyni zatrudnienie (jego kontynuację bądź podejmowanie) i czy zachodzi tu ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Okoliczność legitymowania się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez podopieczną jest bezsprzeczny. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne cechuje się określonym reżimem kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wyznaczonym przez przepisy ogólne jak i szczegółowe. W tej mierze zaś trzeba odnotować normę z art. 9 k.p.a., że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Według art. 10 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przekazane Sądowi akta administracyjne nie odzwierciedlają czynności powiadomienia na etapie postępowania pierwszej instancji oraz w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Trzeba równie zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza także naruszenie przez organy art. 79a § 1 k.p.a. Zasada informowania stron z art. 9 i 10 k.p.a. znajduje bowiem odbicie w dalszych przepisach kodeksu, nakazujących organowi administracji pouczenie strony (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 9.). Między innymi organ w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazuje przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Do takiego zachowania organu zobowiązuje przepis art. 79a § 1 k.p.a. W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści (P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 79 (a). Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. W aktach nie ma potwierdzenia wykonania przez organy tej czynności procesowej. Należy również podkreślić, że zasadą jest rozpoznawanie sprawy w dwóch instancjach na nowo, czyli w jej całokształcie. Reguła dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została wyrażona wprost w art. 15 k.p.a. "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok NSA z 24.04.2020 r., I OSK 3400/19). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy i w związku z tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą zatem powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Sformułowanie "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zatem zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy zważać na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej reguły. W realiach rozpatrywanej sprawy trzeba podkreślić, że przesłanki materialnoprawne z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w ogóle nie były badane przez organ I instancji w decyzji i nie były przedmiotem jakichkolwiek rozważań w jej uzasadnieniu, gdyż organ oparł swe rozstrzygnięcie wyłącznie na normie art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nie powinna była być stosowana, o czym mowa wyżej. Czynności procesowe organu pierwszej instancji ograniczyły się jedynie do przeprowadzenia – lakonicznego w swej treści - rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego nie oceniono w decyzji z racji odwołania się do uregulowania art. 17 ust. 1b. Notabene, w protokole wywiadu środowiskowego nie wyszczególniono jakie zabiegi higieniczne wykonuje strona skarżąca, od kiedy, i nie doprecyzowano o jakie czynności (jak stwierdzono) "dnia codziennego" chodzi. Wywiad środowiskowy w miernym, czyli dalece niewystarczającym stopniu, odzwierciedla faktyczną sytuację podopiecznej oraz zakres rodzajowy i czasowy czynności opiekuńczych względem niej podejmowanych przez stronę skarżącą. W tej sytuacji zlecenie przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dodatkowego postępowania poprzez wezwanie strony skarżącej o przedłożenie dokumentów oznacza de facto, że zasadnicza część materiału dowodowego w sprawie została zebrana w toku trwania postępowania drugiej instancji i tamże jedynie oceniona, choć i tak zdaniem Sądu materiał ten nie jest wyczerpujący i wykazuje braki, przez co nie można przyjąć, że dochowano wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne nakierowane na ocenę, czy zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niewątpliwie zostały dokonane wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego co narusza z kolei normę z art. 15 k.p.a. Strona została pozbawiona dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w dwóch instancjach co do elementów przedmiotowo istotnych sprawy, zwłaszcza, że nie dochowano wymogów z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a § 1 k.p.a. Nadto w aktach administracyjnych brak jest wezwania organu I instancji adresowanego, w wykonaniu zaleceń SKO z 17 czerwca 2022 r., do strony skarżącej, zatem zarzut skargi w tej materii nie poddaje się kontroli Sądu, nie wiadomo bowiem do jakiego zakresu oświadczeń oraz dowodów skarżącą wezwano. W rezultacie słuszne są zarzuty skargi, że skarżąca nie mogła przedłożyć dodatkowych dowodów w sprawie w postępowaniu administracyjnym - w jej przekonaniu dokumentujące spełnienie przesłanek materialnoprawnych oraz że była zaskoczona zmianą podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (vide wyrok NSA z 23.11.2006 r., sygn.akt I OSK 451/06). Dodatkowo wypada podnieść, że skarżąca występowała w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, zaś to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. W tej materii godne podkreślenia jest, że organy powinny realizować również zasadę przekonywania do przesłanek swych decyzji z art. 11 k.p.a, i postępować w sposób zapewniający wzbudzanie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd nie może zastępować organów administracji publicznej w ocenie dowodów załączonych dopiero do skargi przez skarżącą wskutek uniemożliwienia jej uczynienia tego w toku postępowania administracyjnego, zaś odniesienie się do nich przez organ odwoławczy dopiero na etapie odpowiedzi na skargę wobec opisanych wyżej wadliwości postępowania mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia – nie może być sanowane. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji nie będzie powoływał się na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., przystąpi do wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego na kanwie art. 17 ust. 1 u.ś.r. z udziałem strony postępowania (skarżącej), w szczególności wzywając ją do przedłożenia dowodów dokumentujących okresy i formy jej zatrudnienia, nadto ponowi czynność przeprowadzenia szczegółowego rodzinnego wywiadu środowiskowego, między innymi na okoliczność dokładnego ustalenia niezbędnych potrzeb podopiecznej, jej stanu zdrowia oraz zakresu i charakteru czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych jakich wymaga. Z powodu opisanych naruszeń norm proceduralnych, wydane w obu instancjach decyzje Sąd uchylił na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.