IV SA/Wr 536/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem J. S. (dalej: skarżąca) z dnia 10 kwietnia 2013r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką A. Ż. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., decyzją z dnia [...], nr [...] orzekł o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką A. Ż. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 417,68 zł, co oznacza, że nie przekracza kwoty kryterium wynoszące dla tej rodziny 623 zł, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast wnioskująca przed złożeniem w dniu 10 kwietnia 2013 r. wniosku nie była zatrudniona, bowiem ostatnio była zatrudniona w okresie od 9 lipca 2010 r. do 10 września 2011 r. w Przedsiębiorstwie Komunikacji Samochodowej w B. ,zaś stosunek pracy wygasł na skutek upływu terminu, do którego umowa była zawarta. Dalej organ I instancji ustalił ,że w okresie od 30 sierpnia 2011 r. do lutego 2012 r. skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim, a od dnia 14 lutego 2012 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. z prawem do zasiłku w okresie od 22 lutego 2012 r. do 22 sierpnia 2012 r. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, zaś warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest okoliczność niepodejmowania zatrudnienia z racji sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny , lecz rezygnacja z zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga , aby miedzy zakończeniem zatrudnienia, a koniecznością opieki istniał związek przyczynowy , polegający na tym ,że bez konieczności sprawowania bezpośredniej , osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej skarżąca podniosła , że w okresie jej zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Komunikacji Samochodowej w B. tj. w okresie od 9 lipca 2010 r. do 10 września 2011 r., jej matka legitymowała się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności i nie wymagała stałej i długotrwałej opieki. Wskazała, że stan zdrowia matki pogorszył się w 2012 r., zaś znaczny stopnień niepełnosprawności orzeczono w styczniu 2013 r. Dalej odwołująca wywodziła , że z powodu konieczności korzystania z usług medycznych jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i wyraziła gotowość wyrejestrowania się z urzędu pracy jako osoba bezrobotna, o ile organ pomocy społecznej zapewni jej ubezpieczenie zdrowotne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji . W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i dokonaną przez ten organ ocenę prawną tych ustaleń. W szczególności wskazał , że matka skarżącej jest osobą rozwiedzioną i orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], nr [...] została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2015 r. Wnioskująca jest również osobą rozwiedzioną , wspólnie zamieszkuje i gospodaruje z matką oraz córką, a rodzina utrzymuje się z emerytury matki oraz alimentów na córkę. Przed złożeniem wniosku skarżąca nie była zatrudniona, ostatnio była zatrudniona w okresie od 9 lipca 2010 r. do 10 września 2011 r. , zaś od dnia 14 lutego 2012 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna. Dalej organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, zgodnie z przepisem art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, od dnia 1 stycznia 2013 r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do nie przysługiwania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał ,że ocena, czy w indywidualnej sprawie ustalona faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, związana była z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność lub znaczny stopień niepełnosprawności, należy do kompetencji organu właściwego. Organ II instancji przytoczył zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję ustawową zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Stwierdził dalej ,że ocena, czy w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego miała miejsce faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zdefiniowanego w art. 3 pkt 22 ustawy, należy do kompetencji organu właściwego. Zwrócił przy tym uwagę na to ,że określone w art. 16a ust. 1 ustawy podstawowe warunki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, należy odróżnić od zapisu zawartego w art. 17 ust. 1 ustawy dotyczącego innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale też może zostać przyznane osobie, która zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie podejmuje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem potwierdzającym niepełnosprawność. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu sprawy o specjalny zasiłek opiekuńczy należy ustalić, czy doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu II instancji w przypadku skarżącej taki fakt nie miał miejsca , albowiem nie zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ ostatnie jej zatrudnienie ustało w dniu 10 września 2011 r., natomiast matka skarżącej, orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 22 marca 2013 r., nr ZON.8321.2134.2013, została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zatem związku przyczynowo-skutkowego oraz czasowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia skarżącej, a orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki. Końcowo podkreślił organ odwoławczy , że decyzje wydawane w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mają charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany, oznacza to, że bierze pod rozwagę jedynie przesłanki wskazane przez ustawodawcę. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz uznanie nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty wskazanej we wniosku o przyznanie świadczenia. Według skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz zasad współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej w sprawie nie ustalono od kiedy jej matka została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Organy orzekające powołały się jedynie na decyzję z dnia [...] nie wskazując od kiedy decyzja ta obowiązuje. Natomiast aby stwierdzić, że skarżąca bez konieczności sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nie zrezygnowałaby z zatrudnienia należało przeprowadzić wywiad środowiskowy i dokonać pełnej analizy przedstawionych dokumentów i dowodów. Skarżąca wywodziła, że od wielu lat opiekuje się chorą matką, która jest osobą niepełnosprawną od 2002 r. , zaś od 2010 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i jej stan się pogarszał . Wobec tego powodem rezygnacji z pracy we wrześniu 2011 r. była konieczność opieki nad chorą matką, zaś orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności zostało wydane dopiero w 2013 r., albowiem skarżąca złożyła wniosek dopiero w styczniu 2013 r. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, według którego specjalny zasiłek opiekuńczy, przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Według skarżącej, gdyby ustawodawca poczynił zapis "zrezygnowali z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", oznaczałoby to czas przeszły dokonany, czyli że byli w przeszłości zatrudnieni i z niego "zrezygnowali". Jeżeli w ustawie widnieje zapis "rezygnują" (czas teraźniejszy), to oznacza to tyle, co "nie podejmują". Zgodnie ze słownikiem PWN rezygnacja oznacza zrzeczenie się lub zaniechanie czegoś. Jeżeli "rezygnują" (czas teraźniejszy) to każdy wniosek opiekuna o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego powinien być przyjęty za wypełniający zapis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych . Zdaniem skarżącej zapis wskazanego artykułu nie stwierdza literalnie, że powodem rozwiązania umowy o pracę ma być opieka nad niepełnosprawnym , lecz mówi jedynie o rezygnacji w związku z koniecznością opieki, zatem stwierdza tylko, że rezygnacja z zatrudnienia ma być powiązana z istnieniem konieczności opieki, a o tej konieczności dowodzi treść orzeczenia o niepełnosprawności oraz aktualne oświadczenie opiekuna lub inne dowody. W związku z tym - zdaniem skarżącej - organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych , nie dokonując właściwej oceny, czy doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie jako niezasadny oceniło Kolegium zarzut skargi dotyczący nie ustalenia prawidłowej daty powstania konieczności sprawowania opieki nad matką skarżącej. W tym zakresie wyjaśniło, że w postępowaniu o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ustala się daty powstania niepełnosprawności ani jego stopnia. To ustalenie jest materią specjalistycznego postępowania przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z kolei odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że data 22 stycznia 2013 r. wynika z daty złożenia wniosku o orzeczenie niepełnosprawności, Kolegium stwierdziło, że widocznie dopiero wówczas w ocenie wnioskodawczyni pojawiły się podstawy do uzyskania takiego stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o "uznanie nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty wskazanej we wniosku o przyznanie świadczenia " wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kreowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego , wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139, poz. 992 ze zm.). Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższej regulacji wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zatem przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Wskazać w tym miejscu należy ,że w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , na które wskazuje art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , wiąże się z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych . Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym miejscu zauważyć należy ,że w ustawie do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń ,a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi pojęciami (§ 10 zasad techniki prawodawczej ) , co jest obowiązkiem racjonalnego ustawodawcy. Wobec tego fakt, że ktoś nie podejmuje zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Aby więc można było przyznać skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, z dnia 7 lipca 2011 r., I OSK 437/11, publ. w internetowej CBOSA). Natomiast poczynione w badanej sprawie przez organy orzekające ustalenia na taką konstatację nie pozwalały. Skarżąca była zatrudniona w Przedsiębiorstwie Komunikacji Samochodowej w B. w okresie od 9 lipca 2010 r. do 10 września 2011 r. i stosunek pracy wygasł na skutek upływu terminu, do którego umowa była zawarta. Następnie w okresie od 30 sierpnia 2011 r. do lutego 2012 r. skarżąca przebywała na urlopie macierzyńskim,a od dnia 14 lutego 2012 r. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. z prawem do zasiłku w okresie od 22 lutego 2012 r. do 22 sierpnia 2012 r. W świetle powyższych , niepodważonych przez skarżącą okoliczności nie można więc uznać, że rozwiązanie umowy miało jakikolwiek związek z koniecznością opieki nad matką. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 22 marca 2013 r., nr [...] matka skarżącej została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 marca 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się dopiero od dnia 21 stycznia 2013 r. Organy administracji muszą uwzględnić tę właśnie datę powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym i nie mogą samodzielnie oceniać, czy niepełnosprawność ta istniała już wcześniej. Reasumując powyższe , w aktualnym stanie prawa, aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy, trzeba łącznie spełnić kilka warunków. Jednym z nich, obok nieprzekroczenia kryterium dochodowego i faktycznego sprawowania nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, konieczne jest , aby między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki istniał związek przyczynowy. Mają racje organy obu instancji ,że w przypadku skarżącej ta ostatnia przesłanka nie została spełniona. Natomiast odnosząc się do zaprezentowanej przez skarżącą interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" podkreślić jeszcze raz trzeba, że w przypadku wprowadzonego w 2013 r. świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawa wymienia tylko jeden ze wskazywanych wyżej stanów faktycznych – rezygnację z zatrudnienia. Nie można zatem przyjmować, tak jak czyni to skarżąca , innego rozumienia tego pojęcia i zastosować go do stanu polegającego na niepodejmowaniu zatrudnienia. Jeżeli wbrew jasnemu i jednoznacznemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu , nadawałoby się jakieś inne znaczenie , aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby tylko pozorna. (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, str. 66 i nast., Z. Ziembiński, O stanowieniu prawa i obowiązywania prawa. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1995, s. 82.). Organom administracji publicznej nie wolno pod pozorem wykładni ani tworzyć nowych norm prawnych, ani modyfikować znaczenia norm już istniejących, zastępując ustawodawcę. W świetle zaś utrwalonej wykładni i praktyki , rezygnuje z zatrudnienia osoba, która pracę posiada i faktycznie przestaje ją wykonywać. Nie podejmuje zaś zatrudnienia osoba, która co prawda nie posiada pracy, ale może ją podjąć, jednak tego nie robi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Gd 764/07, LEX nr 360303) . Wprawdzie w analizowanej sprawie jako bezsporna przedstawia się trudna sytuacja życiowa skarżącej oraz niebudzący wątpliwości fakt, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania przez nią opieki nad wymagającą opieki matką , to jednak ponownie przypomnieć należy, to co zostało zaakcentowane już na wstępie , a mianowicie sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych, pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Z kolei organy administracji obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się zasada praworządności ( legalności ) , wyartykułowana w art. 6 k.p.a. , a więc działanie na podstawie i w granicach prawa . W związku z tym powoływanie się przez skarżącą na zasady współżycia społecznego - jako uzasadnienie przysługującego jej świadczenia publicznoprawnego - na gruncie postępowania administracyjnego nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego . Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych , które były materialnoprawną podstawą orzekania przez organy w niniejszej sprawie , nie odwołują się w żadnym miejscu do klauzuli zasad współżycia społecznego. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. . Skoro zatem przepisy , które stosują organy w danej sprawie nie dają podstaw do badania takich kwestii jak zasady współżycia społecznego , to powoływanie się na nie przy rozstrzyganiu jest niedopuszczalne Konkludując powyższe , skoro zatem przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, to organom administracji nie pozostawało zatem nic innego, jak tylko odmówić jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.