IV SA/Wr 563/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Pismem z dnia 22 listopada 2011 r. T. K.(dalej: skarżący) wniósł o udzielenie pomocy w postaci zasiłku celowego w kwocie 390 zł z przeznaczeniem na opłatę do Urzędu Patentowego za ochronę 5 roku patentu nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Kierownik Zespołu Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. odmówił przyznania zasiłku celowego we wskazanym wyżej zakresie. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę do Urzędu Patentowego z powodu braku środków. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ zacytował art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej ustawą, w myśl którego na zaspokojenie podstawowych potrzeb może być przyznany zasiłek celowy osobom spełniającym wymogi, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł i 351 zł na osobę w rodzinie. Jednocześnie wskazał, że do potrzeb podstawowych zakwalifikowano przyznanie pomocy na dofinansowanie do dożywiania, ogrzewania mieszkania, leków, kosztów leczenia oraz opłaty za wykonanie fotografii do dowodu osobistego. Zasiłki celowe na inne niezbędne potrzeby przyznawane mogą być w szczególnie uzasadnionych okolicznościach na wniosek pracownika socjalnego przyznanie takiej pomocy ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od indywidualnej sytuacji rodziny i możliwości finansowych Ośrodka. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada status osoby bezrobotnej, zarejestrowanej w Powiatowym Urzędzie Pracy w W., posiada wykształcenie średnie zawodowe w zawodzie mechanik, nie zgłasza problemów zdrowotnych, utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Organ stwierdził, że zaistnienie przesłanek do udzielenia pomocy w trudnej sytuacji życiowej nie jest równoznaczne z koniecznością udzielenia pomocy w oczekiwanym przez stronę zakresie; ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek nie pozwalają na przyznanie zasiłków celowych na wszystkie zgłaszane potrzeby, w pierwszej kolejności przyznawane są zasiłki celowe na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych takich jak żywność, opał, leki. Zasiłek celowy z przeznaczeniem na opłatę do Urzędu Patentowego nie został zakwalifikowany do podstawowych potrzeb, w związku z czym pomoc na ten cel nie jest przyznawana, a skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego, przyznano mu pomoc w bieżącym roku na łączną kwotę 1305,50 zł. Organ zaznaczył, że w dniu 2 grudnia 2011 roku K. K. przelała kwotę 390 zł do Departamentu Badań Patentowych w W. Od wydanej decyzji w terminie ustawowym odwołanie złożył skarżący wnosząc o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 390 zł, która została uiszczona z zasiłku otrzymanego z MOPS 2 grudnia 2011 roku (300 zł) kosztem utrzymania skarżącego, natomiast, kwota 90 zł pochodziła od żony K. K. też utrzymującej się z zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego przez MOPS. Ponadto skarżący zarzucił, że ponownie organ l instancji dokonał rozstrzygnięcia bez rozpoznania sprawy z udziałem skarżącego, zatem nie przeprowadził stosownego na tę okoliczność postępowania dowodowego jak też organ nie zebrał ani nie okazał pełnego materiału dowodowego, "ponownie rozpatrzono sprawę z naruszeniem art.6 do 16 k.p.a. przepisów art. 61-96 k.p.a. w tym także rażącym naruszeniem praw i wolności zawartych w przepisach Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Raw Człowieka i Podstawowych Wolności" (cytat z odwołania), natomiast cel uiszczenia opłaty patentowej jest dla skarżącego podstawową potrzebą. Przekazując odwołanie organ l instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wskazując brak możliwości realizacji żądania strony z uwagi na ograniczone środki finansowe. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 roku w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłatę do Urzędu Patentowego RP. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje: - osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 477 zł, - osobie w rodzinie w której, dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, - rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 (tj. m.in. bezrobocie, długotrwała choroba, sieroctwo, bezdomność, potrzeba ochrony macierzyństwa, bezradność w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizm lub narkomania, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęska żywiołowa lub ekologiczna). Przy czym za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art.8 ust. 3 i 4 ustawy). Wnioskodawca spełniający łącznie dwie cytowane wyżej przesłanki (dochodu i szczególnych okoliczności) kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Stosownie do art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodu może być przyznany zasiłek celowy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest zaspokajanie "niezbędnych" potrzeb życiowych; rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy mogą zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przepisach tych ustanowiono zasady indywidualizacji i fakultatywności świadczeń z pomocy społecznej. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy. Zasada fakultatywności polega na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze, bowiem winni oni wykorzystywać własne środki i możliwości. Organ wskazał, że zaistnienie przesłanek do udzielenia pomocy w trudnej sytuacji życiowej nie jest równoznaczne z koniecznością udzielenia pomocy w oczekiwanym przez stronę zakresie. Ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek nie pozwalają na przyznanie zasiłków celowych na wszystkie zgłaszane potrzeby, w pierwszej kolejności przyznawane są zasiłki celowe na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych takich jak żywność, opał, leki; zasiłek celowy z przeznaczeniem na opłatę do Urzędu Patentowego nie został zakwalifikowany do podstawowych potrzeb, w związku z czym pomoc na ten cel nie jest przyznawana, a skarżący nie pozostaje bez wsparcia finansowego gdyż przyznano mu pomoc w bieżącym roku na łączną kwotę 1305,50 zł. Organ zaznaczył, że w dniu 2 grudnia 2011 roku K.K. przelała kwotę 390 zł do Departamentu Badań Patentowych w W. Organ II instancji podkreślił, że nie kwestionowanym faktem jest, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezspornie organ pomocy może określić hierarchię zaspokajania potrzeb z uwagi na brak wystarczających środków finansowych. I tak organ l instancji wskazał na bardzo ograniczone środki w stosunku do potrzeb i określił na tej podstawie priorytet podstawowych potrzeb w 2012 roku do niezbędnych potrzeb bytowych zakwalifikował dofinansowanie do dożywiania, ogrzewania mieszkania, leków i leczenia oraz do opłaty na wyrobienie fotografii do dowodu osobistego. Jednocześnie organ wskazał, że zasiłki celowe na inne niezbędne potrzeby przyznawane mogą być w szczególnie uzasadnionych okolicznościach na wniosek pracownika socjalnego, przyznanie takiej pomocy ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od indywidualnej sytuacji rodziny i możliwości finansowych Ośrodka. Zasiłek celowy na opłatę do Urzędu Patentowego, o przyznanie którego wystąpił skarżący nie został zakwalifikowany do podstawowych potrzeb bytowych. Pracownik socjalny zawnioskował negatywnie wniosek strony. Odmowa przyznania stronie wnioskowanego zasiłku celowego wiąże się z brakiem wystarczających środków z pomocy społecznej na taki właśnie cel (inny niż podstawowe potrzeby bytowe). Pomoc na ten cel nie jest przyznawana. Istotnym w niniejszej sprawie jest także i to, że skarżący objęty jest pomocą społeczną, w bieżącym roku przyznano mu zasiłek okresowy od stycznia do marca 2012 roku w kwocie 238,50 zł, zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 100 zł miesięcznie na okres od stycznia do marca 2012 roku, zasiłek celowy na zakup biletu PKP w kwocie 140 zł, zasiłek celowy na opał w kwocie 150 zł (na łączną kwotę 1305,50 zł). Z tych względów odmowa przyznania stronie zasiłku celowego na powyższy cel nie stanowi naruszenia art. 3 i 4, art. 8 i art. 39 ustawy i dlatego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, T. K. domagał się uchylenia wskazanych decyzji oraz skierowania ich do ponownego rozpatrzenia. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa, gdyż postępowanie poprzedzające ich wydanie zostało przeprowadzone bez jego czynnego udziału, nie okazano mu żadnego materiału dowodowego, a w szczególności nie przedstawiono mu jakimi środkami pomocniczymi dysponuje organ. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu tych przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, jest prowadzona na szczególnych zasadach. Polega ona w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie stanowiące jej przedmiot nie narusza obowiązującego prawa. Podjęcie jej poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ustawy, nosi znamiona aktu uznaniowego. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania z uznania w normie stanowiącej podstawę aktu, jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego. Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Warunkiem jednak przejścia organów orzekających w sprawie zasiłku celowego określonego w art. 39 ustawy. do etapu rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania, jest wcześniejsze spełnienie wstępnych przesłanek określonych w tym przepisie. W szczególności zaś chodzi o zakwalifikowanie potrzeby, stanowiącej przedmiot wniosku osoby zainteresowanej, jako "niezbędnej potrzeby bytowej" oraz brak zaspokojenia tej potrzeby. Potrzeby te, w myśl ust. 2 art. 39 ustawy, mogą polegać na konieczności pokrycia części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie rodzajów niezbędnych potrzeb bytowych poprzedzone jest zwrotem "w szczególności", zatem mogą w grę wchodzić także inne potrzeby nie ujęte w przepisie, o ile zostaną przez organ zakwalifikowane jako niezbędne i bytowe. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka (wyrok NSA z 3 października 2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Słownik języka polskiego pojęcie "niezbędny" wyjaśnia jako "taki bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (PWN W-wa 1978 t. II str. 374) "bytowy", to związany z warunkami życia, dotyczący życia, istnienia (tamże t. I str. 227). Niezbędna potrzeba to zwłaszcza taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Przenosząc te ustalania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że potrzeba określona przez skarżącego we wniosku z dnia 22 listopada 2011 r. nie może zostać zakwalifikowana do grupy niezbędnych potrzeb bytowych. Co prawda, Sąd nie kwestionuje, że z punktu widzenia skarżącego jest ona istotna, jednak brak jej zaspokojenia nie zagraża życiu czy zdrowiu członków rodziny, nie warunkuje także ich normalnej egzystencji. Podlegać ona winna obiektywizacji na tle podobnych spraw o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Należy również zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że istotnym w niniejszej sprawie jest także i to, że skarżący objęty jest pomocą społeczną, o czym świadczą przyznane mu zasiłki okresowe oraz zasiłki celowe. Z tych względów odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego na opłatę ochrony patentowej, zdaniem Sądu - nie stanowi naruszenia art. 3 i 4, art. 8 i art. 39 ustawy, wobec czego decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.