IV SA/Wr 58/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postepowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] wstrzymującą z dniem 1 października 2013 r. wypłatę przyznanego dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. Z. R., dalej: wnioskodawca, strona, skarżący, zwrócił się do Prezydenta W. o, cyt.: " wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. wydaną w dniu [...] października 2013 r. nr [...] orzekającej o wstrzymaniu z dniem 1 października 2013 r. dodatku mieszkaniowego do lokalu położonego przy ul. [...] we W. przyznanego mi decyzją nr [...] na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w wysokości 70% wydatków mieszkaniowych. Domagam się wznowienia postępowania ze względu na podejrzenie, iż w związku z postępowaniem dopuszczono się przestępstwa, a istnieje uzasadniona podstawa do przyjęcia, że mogło to mieć wpływ na treść orzeczenia, gdyż dowody okazały się fałszywe, zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte przez sąd a popełnione przestępstwo jest oczywiste i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia zdrowia ludzkiego". Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., nr [...]), organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną z dnia [...] października 2013r., nr [...], wstrzymującą z dniem 1 października 2013r. wypłatę przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że strona w dniu 30 kwietnia 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przedmiotową decyzję z dnia [...] października 2013 r. o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. W ocenie organu pierwszej instancji wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania wyłącza do czasu zakończenia postępowania sądowego możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona wskazała, że domaga się uchylenia postanowienia. Wyjaśniła m. in., że "Niezasadna jest więc odmowa wznowienia postępowania, bowiem zgodnie z art. 145 § 2 kpa istnieje podstawa prawna dopuszczająca takie wznowienie oraz wniosek został złożony w terminie, gdyż decyduje tu subiektywna wola strony postępowania. (...) Organ odmawiając wznowienia postępowania podniósł kwestię, iż decyzja Prezydenta W. z [...].X.2013r. nie jest tą wydaną w ostatniej instancji, która kończy sprawę co do istoty, uzasadniając to tezą, iż [...].04.2014 wniesiona została jakoby skarga do WSA na decyzję i sprawa jest niezakończona. Należy uznać to za manipulację, bowiem zgodnie z art. 54 ppsa skarga do WSA przysługuje jedynie od decyzji organu drugiej instancji, jakimi w tej sytuacji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., a te w sprawie decyzji Prezydenta W. z [...] X2014 nie rozpatrywało odwołania od niej i nie wydało w sprawie żadnej decyzji. Więc i w tym wypadku odmowa wznowienia postępowania jest bezzasadna, bowiem decyzja Prezydenta W. z [...] X2013r. jest decyzją ostateczną i w sprawie nie toczy się postępowanie odwoławcze przed SKO, więc tym bardziej nie może być mowy o jakiejś skardze i postępowaniu sądowym, gdyż i postępowanie takie jest niedopuszczalne z ustawy". Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – w art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. - regulują zarówno formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (postanowienie), jak i formę odmowy jego wszczęcia (postanowienie). Oznacza to, że samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Złożenie wniosku nakłada na organ właściwy do wznowienia postępowania obowiązek podjęcia czynności w celu zbadania przedmiotowej i podmiotowej dopuszczalności wznowienia oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia tego wniosku. Zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalność wznowienia musi prowadzić do wydania postanowienia o odmowie jego wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje w sytuacji, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 lub art. 145a § 2 albo art. 145b §2 k.p.a. Następnie organ odwoławczy powołał przepis art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle którego, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zdaniem Kolegium, przywołany art. 56 wprost nie odnosi się do tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, tym nie mniej zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmowane jest, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego uniemożliwia wszczęcie w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przepis art. 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (i następnie skargi kasacyjnej) wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Zwrócono uwagę, że w doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Czyli wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lub podatkowego, mające na celu weryfikację aktu objętego skargą powinno wyprzedzać wszczęcie postępowania sądowego inicjowanego wniesieniem skargi. Podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje ugruntowane w tym zakresie stanowisko orzecznictwa i doktryny. Wynika z niego, że skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Wskazano, że w sytuacji dotyczącej złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po wniesieniu skargi na nią do sądu administracyjnego organ winien wydać odpowiednie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności. Podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wstrzymano z dniem 1 października 2013 r. wypłatę przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego. Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismem z dnia 29 maja 2014 r. Prezydent W. przekazał wniesioną skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wskazano, że postępowanie sądowe nie zostało do tej pory prawomocnie zakończone. Stwierdzono zatem, że złożony przez stronę wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. po wniesieniu skargi na nią do sądu administracyjnego jest niedopuszczalny. Podkreślono, że w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Nadto z uwagi na przedmiot żądania strony dodano, że sąd nie będąc związany granicami rozpatrywanej skargi, ma obowiązek zbadać legalność zaskarżonej decyzji również w kontekście przesłanek podnoszonych przez żalącego się. W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2014 r. Okoliczność złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje niemożność skutecznego złożenia wniosku w trybie nadzwyczajnym. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. W złożonej skardze domagał się uchylenia wydanego postanowienia i wznowienia postępowania ze względu na słuszny interes strony wynikający z ustawy o pomocy społecznej i Konstytucji RP. Wniósł także o zawieszenie postepowania z urzędu, wskazując, że przed wniesieniem skargi do WSA wszczął postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. o zmianę postanowienia ze względu na słuszny interes strony i powstałe w wyniku przestępstwa zagrożenie dla życia i zdrowia rodziny. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in. "wnosząc o zmianę lub uchylenie wskazanych orzeczeń w trybie art. 154 § 1 kpa – przyznania pomocy i wypłatę wstrzymanego dodatku ze względu na słuszny interes strony, czyli uzasadniony, wyjaśniam, iż taki uzasadniony interes wynika z faktu, że wyrokiem Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2010 r. o sygn. IV SA/Wr 98/10 orzeczono, iż wniosek - nowy wniosek złożony przed upływem sześciomiesięcznego okresu, w którym obowiązywała poprzednia decyzja orzekająca o przyznaniu dodatku mieszkaniowego może być rozpatrzony przez organ administracyjny i uprawnia on do przyznania dodatku mieszkaniowego na nowy okres". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację wydaną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego wskazano, ze istotnie skarżący wnioskiem z dnia 19 grudnia 2014 r. wystąpił o zmianę, na podstawie art. 154 k.p.a., postanowienia z dnia [...] października 2014 r. i podanie to jest w trakcie rozpatrywania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej było jedynie postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] - odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wstrzymującą z dniem 1 października 2013 r. wypłatę przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie. Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest na podstawie art. 56 p.p.s.a. Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s.210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/Gl 794/09, LEX nr 554128). Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że – z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. kontroli sądowej – nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez organ wnioskowanego przez skarżącego nadzwyczajnego postępowania w sprawie wznowienia postepowania ww. decyzji ostatecznej, objętej już kontrolą sądowoadministracyjną. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. Niezasadny był również wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 125 § 1 p.p.s.a, jak również z art.56 p.p.s.a.. Z ustaleń Sądu wynika, że postanowieniem Kolegium z dnia [...] marca 2015r., Nr [...] utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2015r., Nr [...] odmowie wszczęcia postepowania w sprawie zmiany lub uchylenia w trybie art.154 k.p.a. zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] października 2014r. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 p.p.s.a.