IV SA/Wr 589/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. A. (zwaną dalej: skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o dożywianiu", i art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych w okresie od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Określoną wyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. orzekła o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. w wysokości: w styczniu 2011 r. - 60,00 zł; w lutym 2011 r. - 60,00 zł; w marcu 2011 r. - 69,00 zł; w kwietniu 2011 r. - 60,00 zł; w maju 2011 r. - 63,00 zł; w czerwcu 2011 r. - 63,00 zł. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dochód skarżącej nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz wymaga ona żywienia dietetycznego. Organ pierwszej instancji wskazał też, że nie ma możliwości zapewnienia dietetycznego posiłku w stołówkach, które przygotowują posiłki dla osób potrzebujących, stąd przyznał wnioskodawczyni świadczenie pieniężne. Wysokość tego świadczenia pieniężnego ustalonego na 3 zł dziennie organ pierwszej instancji odniósł do wartości artykułów żywnościowych w cenie posiłku wydawanego w stołówce oraz do własnych możliwości finansowych. Od decyzji tej decyzji odwołała się skarżąca w dniu 5 maja 2011r. Zakwestionowała ona wysokość przyznanej jej pomocy, ponosząc, że ta pomoc została zmniejszona. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji lekceważenie osób będących w potrzebie i kierowanie się interesem stołówek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, opisało przebieg i stan faktyczny sprawy, podjęte w sprawie decyzje oraz ustalenia dokonane przez organ I instancji w trakcie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ pokreślił, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niezdolną do pracy i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w maksymalnej kwocie 444 zł. Nadto skarżąca na okres od października 2010 r. do marca 2011 r. otrzymała dodatek mieszkaniowy w wysokości 192,14 zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro skarżąca zamieszkuje w jednym mieszkaniu ze swoim synem, to do jej dochodu wliczył jedynie połowę kwoty dodatku mieszkaniowego, czyli 96,07 zł. W tych warunkach dochód B. A. wyniósł 540,07 zł i nie przekroczył kwoty 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli kwoty 715,50 zł. Skarżąca do swojego podania dołączyła również zaświadczenie lekarskie, w którym stwierdzono, że wymaga ona w 2011 r. diety leczniczej wątrobowej. W tych warunkach organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], którą przyznał B. A. świadczenie pieniężne w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. w wysokości: w styczniu 2011 r. - 60,00 zł; w lutym 2011 r. - 60,00 zł; w marcu 2011 r. - 69,00 zł; w kwietniu 2011 r. - 60,00 zł; w maju 2011 r. - 63,00 zł; w czerwcu 2011 r. - 63,00 zł. Wskutek odwołania B. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzję tę uchyliło decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na potrzebę wyjaśnienia wysokości przyznanego świadczenia. Zaskarżona decyzja rozpatrywana w tym postępowaniu odwoławczym zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie bezspornie wynika, że skarżąca spełnia kryteria dochodowe i osobiste, aby otrzymać zasiłek celowy w ramach programu w zakresie dożywiania. Taki też zasiłek został jej przyznany na okres pierwszego półrocza 2011 r. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie lub zmianę. Z brzmienia wskazanego art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że organ pomocy społecznej orzeka o przyznaniu zasiłku celowego w ramach tzw. uznania administracyjnego, decydując o wyborze rodzaju świadczenia z pomocy społecznej i jego wysokości. Jednocześnie zastosowanie w niniejszej sprawie ma przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym określając wysokość świadczenia organ pierwszej instancji kieruje się potrzebami osób korzystających z pomocy, ale również bierze pod uwagę możliwości pomocy społecznej. Istnieje zatem pewien zakres swobody organu w zakresie ustalania świadczeń, jednak rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz środkami finansowymi, jakie ma do dyspozycji organ pomocy społecznej. Tym samym osoby ubiegające się o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Jak wskazuje doktryna oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne "z brzmienia art. 39 ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może" wynika, że decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Organ odwoławczy podkreślił, że uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że kontrola sądowa takich decyzji jest ograniczona i sprowadza się z reguły do oceny czy przy jej podejmowaniu organ administracji nie przekroczył zasad uznania administracyjnego i czy wydane rozstrzygnięcie nie ma dowolnego charakteru" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2009 r., sygn. I OSK 12/09. Także w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 599/09. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji. Kwota przyznanego odwołującej się świadczenia pieniężnego po 3,00 zł w dni robocze wprawdzie nie pokrywa całości kosztów zakupu żywności i wyżywienia, ale jednak stanowi realne wsparcie w zaspokojeniu tej potrzeby. Nadto to świadczenie pieniężne współistnieje z innymi formami wsparcia odwołującej się - zasiłkiem stałym, dodatkiem mieszkaniowym oraz pomocą żywnościową w naturze, co oznacza, że wsparcie udzielone odwołującej się (jak również mieszkającemu w tym samym mieszkaniu dorosłemu synowi odwołującej się, który także otrzymał wsparcie w postaci posiłków) ma wymiar realny i stanowi podstawę do zabezpieczenia podstawowych potrzeb bytowych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego skarżąca jest objęta stałym wsparciem finansowym. W okresie całego 2010 r. otrzymywała świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych, którego wysokość skalkulowana była na poziomie 3,70 zł za jeden posiłek. Porównując wartość pomocy udzielonej odwołującej się w 2010 r. do wartości pomocy udzielonej zaskarżoną decyzją, wysokość tej pomocy rzeczywiście uległa obniżeniu z 3,70 zł na 3,00 zł. Jednakże nie można pominąć argumentacji organu pierwszej instancji, który w swojej decyzji wykazał, że otrzymywane środki na pomoc w zakresie dożywiania uległy zmniejszeniu z kwoty 466 tyś. złotych w 2010 r. do 413 tyś. złotych w 2011 r., czyli o 11,4%, przy jednoczesnym wzroście liczby osób wymagających wsparcia z 764 osób objętych pomocą w 2010 r. do przewidywanej liczby około 830 takich osób w 2011 r. oraz przy wzroście kosztów wytworzenia posiłków w stołówkach, z którymi organ pierwszej instancji ma podpisane umowy na przygotowywanie i wydawanie posiłków. Uznać należy za przekonywającą i uzasadnioną argumentację, organu pierwszej instancji, który w piśmie z dnia 7 czerwca 2011 r. wyjaśnił, iż w koszcie zakupu w stołówce jednego obiadu o wartości 3,70 zł koszt samych artykułów żywnościowych to kwota około 3 zł. Tym samym można twierdzić, że udzielenie pomocy w postaci gotówki w kwocie 3 zł za jeden posiłek odpowiada wartości posiłku wydanego w naturze w stołówce. Tym samym nie ma podstaw to zarzutu, iż dochodzi w takim przypadku do dyskryminacji i nierównego traktowania osób otrzymujących pomoc w naturze i w formie gotówkowej. Zgodzić się można z odwołującą się, iż ona przygotowując posiłki ponosi z tego tytułu wydatki. Ale nie może zapominać odwołująca się, że na ten cel otrzymuje pomoc w formie zasiłku stałego oraz dodatku mieszkaniowego. Nadto odwołująca się jakkolwiek deklaruje prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, to jednak zamieszkuje w jednym mieszkaniu z dorosłym synem C. G., który posiada własne świadczenie rentowe w Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz jest wspierany świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej i który także uczestniczy w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Pomoc na dożywianie jest ze swojej -istoty wsparciem, a nie zaspokojeniem całej potrzeby. W realiach tej sprawy pomoc udzielona odwołującej się ma charakter indywidualny, ponieważ odnosi się do jej potrzeb w kontekście posiadanych środków finansowych przez Miejski Ośrodek. Pomocy Społecznej i pomocy udzielanej innym potrzebującym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca B. A. wniosła o jej uchylenie, zarzucając niewłaściwe ustalenie stanu fatycznego. Skarżąca ponowiła zarzuty sformułowane w odwołaniu, dodatkowo podnosząc, że jej potrzeby nie zostały uwzględnione, przez co czuje się pokrzywdzona. Ponadto strona skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, że czynnikiem mającym wpływ na wysokość otrzymanego zasiłku celowego były skromne zasoby Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zim.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne ( art 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w tym także na decyzje wydawane przez w samorządowe kolegia odwoławcze. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej, uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit, a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit, b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja przyznająca skarżącej pomoc finansową na dożywianie w miesiącach od stycznia 2011 do czerwca 2011 r. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w powołanej na wstępie ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę zasady określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z których wynika, że rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości pomocy społecznej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że miesięczny dochód skarżącej mieści się w kryterium ustalonym w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie (wsparcie w formie świadczenia pieniężnego, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. jest możliwe w sytuacji, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego). Organ również prawidłowo skonstatował, że ustawodawca w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zdefiniował pojęcie dochodu i zasady jego pomniejszania. Trzeba do tego mieć na względzie, jak trafnie stwierdza organ, że decyzje w przedmiocie przyznania świadczenia opierają się na uznaniu administracyjnym. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania rozważanego świadczenia wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007, sygn. akt I OSK 1464/06). Działanie organów pomocy i społecznej mieszczące się w granicach uznania zostało należycie umotywowane w tym przypadku. Jeśli organ, dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, do czego zobowiązuje go art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uznał, że sytuacja bytowa i finansowa skarżącej uzasadniała przyznanie jej pomocy, to wobec wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów tego rozstrzygnięcia nie można uznać, że decyzja ta narusza prawo. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazując, że organy pomocy społecznej dysponując określonymi środkami finansowymi muszą dokonywać wyboru rozstrzygnięcia, mając na względzie potrzeby wnioskującej i cel pomocy, ale także potrzeby wszystkich ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Przedstawiono przy tym niezbędne zestawienia i wyliczenia sum. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast z treści art. 3 ust. 4 ustawy wynika. że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspieranie osób w dążeniu do poprawy ich sytuacji życiowych, nie zaś zastępować te działania. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia świadczenie, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej, co podkreśla orzecznictwo, nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Uwzględniając powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.