IV SA/Wr 605/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 ze zm.), §2 i §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2005 r. nr 105, poz. 884 ze zm.) oraz §1, §2 i §3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpatrzeniu odwołania R. S. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w J. G. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie ½ części domu mieszkalnego, kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. W jej uzasadnieniu organ orzekający m.in. podał, że wnioskiem z dnia 28 stycznia 2009 r. zainteresowany wystąpił do organu właściwego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu położonego przy ul. [...] nr [...] w S. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że w dniu 23 października 2008 r., aktem notarialnym nr [...], matka wnioskodawcy Z. S. podarowała mu 1/2 nieruchomości o wyżej wskazanej lokalizacji, oraz że rodzina wnioskodawcy składa się z trzech osób, a metraż powierzchni mieszkalnej wynosi 60 m2. Skarżący przedstawił plan, z którego wynika, że zajmowany lokal posiada 41 m2 powierzchni mieszkalnej. Jednocześnie wyjaśnił, iż budynek, w którym znajduje się opisany lokal, stanowi współwłasność jego oraz M. M. Wykazał również, że S. jest miejscowością pobliską względem miejsca pełnienia służby w J. G. Podróż do miejsca pełnienia służby, łącznie z przesiadkami, tam i z powrotem, środkami komunikacji publicznej, nie przekracza dwóch godzin, licząc od przystanku położonego najbliżej miejsca zamieszkania do przystanku położonego najbliżej miejsca pełnienia służby. Jak dalej wskazał organ orzekający, powodem odmownej decyzji organu I instancji było to, że R.S. nie spełnił dwóch przesłanek koniecznych do przyznania mu prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego stanowiących odrębną nieruchomość. Po pierwsze: nie przedstawił umowy kupna lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego stanowiących odrębną nieruchomość, gdyż 1/2 część domu jednorodzinnego otrzymał w formie darowizny od matki. Po drugie: uzyskana część domu nie jest domem jednorodzinnym stanowiącym odrębną nieruchomość, lecz stanowi współwłasność, w dodatku brak dowodów, że współwłasność została zniesiona. Z kolei, w odwołaniu od tej decyzji R.S. stwierdził, że ograniczenie przyznania pomocy jedynie do przypadków zakupu lokalu jest naruszeniem przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. Podniósł, że uzasadnienie odmowy przyznania pomocy finansowej faktem posiadania nieruchomości we wspólnocie z osobą trzecią jest niezgodne z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt. I OSK 1692/06 stwierdzającego, iż posiadanie lokalu we wspólnocie z osobą nie będącą rodziną w rozumieniu ustawy o Policji nie jest powodem do nieprzyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji we W. zaznaczył, iż ustawa o Policji w art. 88 stanowi o prawie policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei, w art. 94 tej ustawy przewidziana jest zastępcza forma realizacji tego prawa - prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast, na podstawie art. 94 ust. 2 tej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił w drodze rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, szczegółowe przepisy, tj. tryb postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Stosownie do treści § 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia. Do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji pojęcie "na uzyskanie" oznacza w tym przypadku nabycie odpłatne, gdyż taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 281/00 (publ. Lex nr 539420), jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1771/07 (publ. Lex nr 518763). Jak wskazał Komendant, darowizna jest darmym tytułem nabycia. Koszty ponoszone są w związku ze sporządzeniem aktu notarialnego i mogą być poniesione przez darczyńcę. Są one kosztami pośrednimi, a nie kosztami uzyskania lokalu lub domu. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego to pomoc na wkład mieszkaniowy, na budowę domu jednorodzinnego lub nabycie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z nabyciem takich lokali czy domu wiąże się poniesienie kosztów finansowych. Darowizna zaś jest bezpłatnym świadczeniem na rzecz obdarowanego. Nie jest to zatem forma uzyskania lokalu mieszkalnego czy domu, z którą łączy się prawo do uzyskania pomocy finansowej, określone w omawianym przepisie. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu nie przysługuje na remont czy modernizację lokalu lub domu, a jedynie na ich uzyskanie. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą podstawy do udzielenia stronie wnioskowanej pomocy finansowej, gdyż zgodnie z art. 94 ustawy o Policji pomoc finansowa jest świadczeniem celowym i może być przyznana tylko na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, uzyskanie domu jednorodzinnego lub uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, a odwołujący się otrzymał w drodze darowizny tylko 1/2 część domu. Jest on zatem tylko jego współwłaścicielem. Poza tym, w budynku nie zostały wyodrębnione dwa lokale mieszkalne. Reasumując Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził, iż okoliczność otrzymania przez odwołującego się połowy domu mieszkalnego na podstawie umowy darowizny, a nie na podstawie umowy kupna wyklucza, wobec brzmienia wyżej powołanych przepisów, przyznanie prawa do pomocy finansowej. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R.S. Nie zgodził się z wyrażonym w niej stanowiskiem, gdyż jak wskazał, "zarówno ustawodawca jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określają prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, gdzie określenie to należy traktować szeroko – zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 743/98". W opinii skarżącego pomoc finansowa nie służy jedynie pokryciu kosztów zakupu nieruchomości ale może być przeznaczona na inne wydatki związane z uzyskaniem lokalu. Nadmienił, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. do uzyskania pomocy niezbędne jest przedłożenie aktu notarialnego dotyczącego uzyskania nieruchomości, co w efekcie oznacza konieczność wyłożenia przez policjanta na ten cel niezbędnych środków jeszcze przed złożeniem takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Art. 88 ust. 1 tej ustawy stanowi co do zasady, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przyjmuje się, że z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów tej ustawy realizowane jest w formie administracyjnej decyzji o przydziale (art. 97 ust. 5 ustawy). Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy (por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., OPS 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 77). Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy, 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Zatem, ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 ustawy (por. cyt. uchwałę z dnia 29 marca 1999 r., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 554/05, Lex nr 198217). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nabycie lokalu mieszkalnego (nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) na zasadzie współwłasności w udziale, nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Stosownie do art. 206 k.c. każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Żaden z przepisów ustawy o Policji, ani też przepisów rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej na wyłączną własność uprawnionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 188/09, publ. CBOIS oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt III CKM 29/99, Lex nr 52366). Z kolei, problem prawa policjanta w służbie stałej do pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy, w sytuacji nabycia przezeń lokalu mieszkalnego w drodze darowizny rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09 (baza orzeczeń NSA), wyrażając pogląd, iż: "Policjant w służbie stałej zachowuje prawo do pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie tylko w przypadku nieprzydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ale także w sytuacji posiadania lokalu mieszkalnego (bez względu na źródło jego uzyskania), którego powierzchnia mieszkalna jest niezgodna (mniejsza) z przysługującą." W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że bez znaczenia prawnego dla ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej jest sposób uzyskania lokalu (odpłatnie czy nieodpłatnie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej bez wpływu pozostaje sposób, w jaki uzyskał lokal mieszkalny. Istotne natomiast jest, czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Z niekwestionowanych i prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że skarżący uzyskał współwłasność w ½ części nieruchomości położonej w S., gmina J. S., województwo [...], stanowiącej zabudowaną działkę gruntu numer[...], o powierzchni 0,1900 ha, na podstawie umowy darowizny, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 23 października 2008 r. Repertorium A numer[...], z matką – Z. S. Wskutek błędnej wykładni art. 94 ust. 1 ustawy o Policji organy administracji obu instancji w ogóle jednak nie wyjaśniły i nie ustaliły, czy część nieruchomości, na której uzyskanie skarżący policjant ubiega się o przyznanie pomocy finansowej spełnia normy zaludnienia określone przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji i art. 107 § 3 k.p.a. Niewątpliwie zaś ustalenia te mają istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że z akt sprawy wynika, iż we wniosku wszczynającym postępowanie skarżący podał, że powierzchnia zajmowanego lokalu wynosi 60 m². Ze sporządzonego przez skarżącego planu lokalu wynika, iż składa się on z trzech pokoi (odpowiednio 7,56 m², 16 m², 18 m²), kuchni (brak wskazania metrażu), łazienki (3 m²), przedpokoju (1,5 m²) oraz ganku (7 m²). Natomiast na rozprawie, na pytanie Sądu skarżący oświadczył, że w darowanej części domu zamieszkuje razem z żoną, synem i matką. W połowie, którą otrzymał znajdują się trzy pokoje. Dwa pokoje zajmuje on z rodziną, a trzeci matka. Pokoje, które zajmuje z żoną i synem mają orientacyjnie 9 i 16 m². Pokój matki ma 16 m² i jest to pokój, o jakim mowa w akcie notarialnym. Przy czym istotnie, w powołanym wcześniej akcie notarialnym skarżący wraz ze współwłaścicielem budynku ustanowili na rzecz Z.S. prawo do dożywotniej i bezpłatnej służebności osobistej zamieszkiwania w jednym pokoju budynku, usytuowanym na parterze, po prawej stronie od wejścia, z używalnością położonych na parterze kuchni i łazienki z zastrzeżeniem, że uprawniona ze służebności we własnym zakresie ponosi koszty utrzymania zajmowanych pomieszczeń. Skoro zatem nabycie przez będącego policjantem w służbie stałej skarżącego lokalu mieszkalnego na podstawie umowy darowizny nie pozbawia go prawa do pomocy finansowej przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a organy rozpoznające sprawę nie wyjaśniły i nie ustaliły, czy powierzchnia mieszkalna nabytego przez skarżącego lokalu jest zgodna z przysługującą, zarówno decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegały uchyleniu o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.