IV SA/Wr 610/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr SKO 4511.29.2023 w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę w całości. W dniu 12 czerwca 2023 r. A. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 600 zł na zakup suplementów diety, odzieży lub butów. Wnioskodawca wyjaśnił, że otrzymuje emeryturę netto w kwocie 1.340 zł, co jest znacznie poniżej minimum socjalnego, które obecnie wynosi 3.650 zł brutto. Ponadto permanentny stres i mutujący Covid – 19 powoduje konieczność uzupełniania diety dużą ilością odżywek lekko strawnych i przyswajalnych, takich jak Kurkumina, Glutation, Lipoproteina i inne. W dniu 23 czerwca 2023 r. wnioskodawca doprecyzował, że wnosi o pomoc na zakup odzieży i butów oraz suplementów diety: Candis, Kurkumina, Glutation, owoce aronii, olej z kolendry i witaminy B, C, D, cynku, magnezu, Valerin Sen – tabletki ziołowe nasenne. Wnioskodawca przedłożył zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że pacjent pozostaje pod opieką poradni alergologicznej oraz wymaga lecenia dietetycznego i modyfikacji stylu życia. Decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. nr MOPS/ZTPS 4/ZCS/000865/2023 Prezydent Wrocławia działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 106 ust. 3, ust. 3a i ust. 4 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901) przyznał wnioskodawcy specjalny zasiłek celowy w kwocie 300,00 zł z przeznaczeniem na dofinasowanie do zakupu suplementów diety (Candis, Kurkumina, Glutation, owoce aronii, olej z kolendry), witamin B, C, D, cynku, magnezu, Valerin Sen – tabletki ziołowe nasenne oraz odzieży i butów. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dochód strony wynosi 1.851,19 zł brutto miesięcznie (emerytura), natomiast kryterium dochodowe dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 776,00 zł, co powoduje brak uprawnień do otrzymania zasiłku celowego na zasadach ogólnych. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osoba niepełnosprawną częściowo niezdolną do pracy na stałe, choruje przewlekle i wymaga stałej farmakoterapii. Strona musi przyjmować regularnie suplementy diety, w tym witaminy oraz stosować specjalną dietę. Ze świadczenia emerytalnego komornik potrąca zaległości czynszowe. Dlatego też organ uznał, że wnioskodawca wymaga wsparcia i przyznał pomoc na częściowe pokrycie zgłoszonych potrzeb. Ustalając wysokość przyznanej pomocy, organ uwzględnił własne możliwości finansowe i ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc w MOPS. Średnia wysokość zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych wypłaconych w MOPS w miesiącu maju 2023 r. wyniosła 349,74 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu. MOPS dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. W rezultacie pomoc ze środków publicznych nie zawsze odpowiada oczekiwaniom wnioskodawców, bowiem organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc i udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji MOPS w całości i zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a. Zainteresowany wskazał, że TK uznał, iż minimum socjalne wynosi 60 % średniej płacy krajowej, która obecnie wynosi ponad 7.000 zł, co daje kwotę około 3.750 zł. Żądania wnioskodawcy sprowadzają się jedynie do zabezpieczenia godnej egzystencji i zachowania dobrej kondycji zdrowotnej. Wnioskodawca podał, że ostatnio stwierdzono u niego liczne uczulenia pokarmowe na warzywa i braki te musi zastąpić suplementami. Pociąga to za sobą wydatki w kwocie 200 – 300 zł miesięcznie, ponadto wydatki na żywność dietetyczną (ser kozi, szynka z piersi indyka, morele suszone, jagody i inne) wynoszą ponad 300 zł miesięcznie. Występują bowiem liczne powikłania zdrowotne. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr SKO 4511.29.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że strona przekracza ustawowe kryterium dochodowe, uprawniające do otrzymania zasiłku celowego na zasadach ogólnych, tj. kwotę 776 zł. Występują jednak okoliczności uzasadniające przyznanie stronie specjalnego zasiłku celowego, który może być przyznany w wyjątkowych sytuacjach. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz cele i zadania pomocy społecznej. Decyzja w sprawie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i to organ decyduje o wysokości tego zasiłku (do ustawowej maksymalnej wysokości). Środki finansowe, którymi dysponują ośrodki pomocy społecznej są ograniczone i nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób występujących o wsparcie. Rolą pomocy społecznej nie jest pełne zaspakajanie potrzeb osób i rodzin. Celem tej instytucji jest wspieranie w zaspokajaniu potrzeb bytowych podopiecznych na podstawowym, elementarnym poziomie, dlatego nie można oczekiwać, że zostanie udzielona pomoc finansowa zaspokajająca wszystkie potrzeby danej osoby w pełnym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie szeregu przepisów Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a. Skarżący zarzucił, ze odmówiono mu pomocy socjalnej w kwocie 600 zł na kwartał dla utrzymania zdrowia psychicznego i fizycznego w dobrej kondycji. Dochód miesięczny strony to kwota 1.340 zł netto, czyli znacznie poniżej minimum socjalnego, które wynosi 60 % średniej płacy krajowej, czyli 3.750 zł za rok 2022. Od ponad 25 lat skarżący z powodu chorób i biedy nie był na wczasach, a MOPS nie złożył mu żadnej oferty wyjazdu z dofinansowaniem. Przez ponad 20 lat spał na desce, o czym wiedzą urzędnicy MOPS. Strona załączyła również zaświadczenie lekarskie z dnia 19 lipca 2023 r., potwierdzające że skarżący cierpi na alergię i wymaga żywności dietetycznej na stałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 października 2023 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 217 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna. Podstawą materialną wydanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901), dalej u.p.s. Stosownie do art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są między innymi zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Zgodnie z treścią art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Niewątpliwie przyznanie beneficjentowi tej formy pomocy jest związane ze spełnieniem kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Jak bowiem wynika z art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobom i rodzinom, które nie przekroczyły wskazanych w punktach 1-3 w ust. 1 tego przepisu kwot kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zatem świadczenia z pomocy społecznej, w tym zasiłek celowy przyznawane są tylko osobom samotnie gospodarującym, których dochód nie przekracza 776 zł. Nie jest zatem uzasadniony pogląd skarżącego, że kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 3.750 zł. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że skarżącemu nie może być udzielone wsparcie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z art. 39 u.p.s., z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Z drugiej jednak strony organy wskazały, że sytuacja życiowa skarżącego może zostać zakwalifikowana do "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 u.p.s, przewidującego możliwość przyznania beneficjentowi specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie bowiem z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślić należy, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1114/13, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1192/12 oraz z 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1920/11 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro decyzja w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, to zatem spełnienie wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, otwiera możliwość przyznania świadczenia, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu. Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (zob. wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można wyczytać wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Gl 644/19, CBOSA). Należy zauważyć, że rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ winien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej, zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrotu do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspokajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 u.p.s. wskazano, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (zasada pomocniczości, subsydiarności). Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i czasowy. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe źródło utrzymania dla osób o nią występujących, niezależnie od ich sytuacji życiowej. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2016 r., I OSK 1055/16, z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 331/16 CBOSA). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji skarżący ma 71 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i pobiera emeryturę w wysokości 1.342,62 zł netto, z uwagi na potrącenie komornicze w wysokości 508,57 zł z tytułu zaległego czynszu. Jest osobą niepełnosprawną z orzeczoną częściową niezdolnością do pracy, choruje przewlekle (schorzenia natury psychicznej, dyskopatia kręgosłupa, cukrzyca, alergia, grzybica), wymaga stosowania specjalnej diety, witamin oraz suplementacji, która jest uzupełnieniem leków przyjmowanych na stałe. Mając na uwadze powyższe okoliczności, w kwestionowanej decyzji organ przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu suplementów diety, witamin oraz odzieży i butów. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko strony, że organ zobowiązany jest do przyznawania skarżącemu co kwartał zasiłku w kwocie 600 zł. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie określają dolnej wysokości przyznawanego specjalnego zasiłku celowego. Jak już powyżej wyjaśniono, jest to decyzja uznaniowa i organ może, ale nie jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji. Organ winien mieć na uwadze nie tylko potrzeby osoby ubiegającej się o świadczenie, ale również potrzeby innych podopiecznych i stan posiadanych środków, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych. Jak wskazał organ pierwszej instancji, średnia wysokość zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych wypłaconych w MOPS w miesiącu maju 2023 r. wyniosła 349,74 zł na osobę lub rodzinę i w szczególności dotyczy to osób i rodzin nie posiadających własnego dochodu. Skarżący gospodaruje samotnie i pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.342,62 zł netto, stąd też uzasadnione jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego w nieco niższej wysokości niż średnia przyznawanych zasiłków. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ pomocy nie jest zobowiązany do wypłaty co kwartał specjalnych zasiłków celowych w stałej wysokości, wskazanej przez skarżącego. Należy też zauważyć, że ostatnio skarżący otrzymał od organu pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego w styczniu 2023 r. w kwocie 350 zł na dofinansowanie do zakupu żywności i suplementów diety. W trakcie wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że nie oczekuje innego rodzaju pomocy, np. w formie usług opiekuńczych. Zdaniem Sądu zebrany materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia, iż organy uchybiły swym powinnościom w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyciągniętych przez organy wniosków nie można uznać za dowolne, a uzasadnień wydanych decyzji za niespełniających wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast przyznanie zasiłku w niższej wysokości niż żądana przez skarżącego znajdowało uzasadnienie w przywołanych powyżej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 - 4, art. 7, art. 8 ust. 1 u.p.s. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę – jako niezasadną – należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.