IV SA/Wr 612/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2022 r. w Wydziale IV sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oddala sprzeciw. Skarżąca M. M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. M. Z przedłożonego przez stronę orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. wynikało, że matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, niepełnosprawność matki strony istnieje od 16 października 2003 r., a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2017 r. W dniu 14 września 2020 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do właściwego Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu zweryfikowania okoliczności dotyczących spełnienia warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 3 listopada 2020 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej z którego wynikało, że M. M. pozostaje pod opieką wnioskodawczyni, która sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad matką, jednakże wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na brak kontaktu telefonicznego i osobistego z zainteresowaną. W związku z oświadczeniem strony (jakie wpłynęło do organu w dniu 22 grudnia 2020 r.), w którym strona poinformowała, że utrzymuje stały kontakt z Zespołem Terenowej Pracy Socjalnej, w dniu 18 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji ponownie zwrócił się do Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W dniu 2 marca 2021 r. wpłynęło pismo informujące organ pierwszej instancji o tym, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony z uwagi na uzyskaną od strony informację, że aktualnie, choroba uniemożliwia jej kontakt telefoniczny. W toku postępowania strona złożyła oświadczenie, że od 2004 r. sprawuje ona stałą opiekę nad matką, która wymaga całodobowej opieki we wszystkich czynnościach, albowiem jest osobą niesamodzielną. Organ pierwszej instancji ustalił, że matka strony nie pozostaje w związku małżeńskim (jest rozwiedziona), a wnioskodawczyni spełnia tylko niektóre warunki uprawniające ją do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że strona niewątpliwie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: u.ś.r.), natomiast w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest udokumentowanie, że niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała nie później niż przed ukończeniem przez nią 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do 25 roku życia. Z tych względów, powołując się na regulację z art. 17 ust. 1b u.ś.r., decyzją z dnia [...] marca 2021 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji odmówił stronie ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca oraz niezgodna ze stanowiskiem prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Działając na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ drugiej instancji) we W., decyzją z dnia [...] maja 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji podniósł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowiący podstawę orzekania przez organ pierwszej instancji był przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO zwróciło uwagę, że wprawdzie wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego), to jednak konsekwencją tego wyroku jest konieczność takiej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu trybunalskim. Zaakcentowało, że stosując taki właśnie sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uznać, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności oraz że obecnie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W nawiązaniu do przyjętej przez organ pierwszej instancji podstawy odmowy ustalenia stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ drugiej instancji w powołaniu na przedstawioną wcześniej argumentację stwierdził, że przeszkoda do ustalenia stronie wnioskowanego świadczenia nie może wynikać z regulacji z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołując się na art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz konieczny do wyjaśnienia zakres postępowania dowodowego SKO uznało, że w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe warunki określone przepisami ustawy, a więc: czy stopień i zakres opieki sprawowanej przez stronę nad matką uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz czy wystąpiła konieczność rezygnacji przez stronę z aktywności zawodowej i zarobkowej w celu sprawowania tej opieki, tj., czy między niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką istnieje związek przyczynowy. SKO zwróciło także uwagę na konieczność ustalenia, czy opieka nad matką strony wykonywana jest tylko przez wnioskodawczynię, czy także przy pomocy innych osób. W nawiązaniu do stwierdzonej konieczności poczynienia tych wszystkich ustaleń faktycznych organ drugiej instancji podniósł, że w sprawie nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, zaś dowód taki jest niezbędny celem ustalenia wystąpienia przesłanek warunkujących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu organ ten uznał za konieczne ponowne wystąpienie przez organ pierwszej instancji do kierownika zespołu terenowej pracy socjalnej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wyjaśnił, że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, ani też deklaracja strony nie mogą zastąpić ustaleń wywiadu środowiskowego w zakresie tego, czy zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej faktycznie uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie aktywności zarobkowej. Uzupełniająco dodano, że w analizowanym przypadku nie mógł mieć zastosowania art. 136 § 2 k.p.a., w myśl którego, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przeprowadzenie w analizowanym przypadku postępowania wyjaśniającego przez SKO stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, do istoty której należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy, rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, a także, wykraczałoby poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. W nawiązaniu do zarzutów odwołania SKO wskazało, że wniosek strony został sporządzony i nadany w dniu 31 sierpnia 2020 r., natomiast wpłynął do organu w dniu 2 września 2020 r. i tę datę uznać należy za datę wszczęcia postępowania. W sprzeciwie od tej decyzji, wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., skarżąca podniosła, że decyzja SKO jest dla niej krzywdząca pod każdym względem. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie przez SKO przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a to: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez pominięcie prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) błędną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegającą na uznaniu, że w sytuacji skarżącej nie wystąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, co z kolei skutkowało wadliwym przyjęciem, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie ma zastosowania w sprawie, a to uniemożliwia skarżącej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń opiekuńczych i przesądza o niemożności uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego; 3) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przyjmując, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w sposób pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający słuszny interes strony; 4) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia strony o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia, co wynikało z błędnej wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że podniesione przez stronę argumenty w ogóle nie odnoszą się do treści zaskarżonej decyzji i stanowią w istocie powtórzenie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, że w sprzeciwie strona nie odniosła się krytycznie do stwierdzonej przez SKO konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła natomiast SKO naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., które to przepisy w ogóle nie były podstawą orzekania przez organy obu instancji. Organ drugiej instancji wyjaśniająco dodał, że na podstawie materiału dowodowego przedstawionego przez organ pierwszej instancji nie było możliwe przeprowadzenie oceny w zakresie tego, czy strona spełnia przesłanki do ustalenia jej świadczenia pielęgnacyjnego. Postanowieniem z dnia 25 maja 2002 r. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu przywrócił stronie termin do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie pisemnego uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 612/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Instytucja sprzeciwu została uregulowana w treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że wspomniany środek zaskarżenia przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji SKO art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co ważne z punktu widzenia sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przepis art. 64e p.p.s.a stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres sądowej kontroli w odniesieniu do decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ograniczony jest jedynie do zbadania, czy organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że użyty w treści art. 138 § 2 k.p.a. in fine zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" orzecznictwo sądowe odnosi do sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania administracyjnego w całości lub znacznej części, przez co nie jest możliwe zachowanie gwarancji rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak nadto również trafnie zwraca się uwagę w wyrokach sądów administracyjnych, treść art. 138 § 2 k.p.a. powinna być odczytywana i interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia - na żądanie strony lub z urzędu - dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna być tym samym interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., ustanawiającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych sprawy wystąpiły przesłanki do wydania przez SKO decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało nie tylko uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, ale i przekazaniem temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że powołany przez organ pierwszej instancji jako podstawa odmowy uwzględnienia wniosku przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić negatywnej przesłanki do ustalenia stronie wnioskowanego prawa w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), którą Sąd w pełni podziela (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19 oraz z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, opubl. w CBOSA). Co przy tym ważne, materiał dowodowy sprawy jakim dysponowało SKO należało ocenić jako niewystarczający dla przeprowadzenia przez ten organ oceny w zakresie tego, czy strona spełnia normatywne przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W istocie zatem zebrany materiał dowodowy w sprawie nie dawał organowi drugiej instancji przesłanek do poczynienia kluczowych – z punkt widzenia zastosowania normy prawa materialnego ustaleń faktycznych. Stanowiący podstawę prawną ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. To zatem ten przepis wyznaczał w sprawie kierunek niezbędnych ustaleń faktycznych. Odwołując się do orzecznictwa należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 342/22). Jak zasadnie również akcentuje się w wyrokach sądów administracyjnych, rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób ( w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) ale weryfikacja zakresu tej pomocy pod kątem wystąpienia sygnalizowanych wyżej przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 398/22). Jak wynika z akt sprawy, organ drugiej instancji dysponował orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matki strony oraz oświadczeniem zainteresowanej, z którego wynikało, że strona od 2004 r. sprawuje stałą opiekę nad matką, która wymaga całodobowej opieki we wszystkich czynnościach. W sprawie nie został natomiast przeprowadzony zasadniczy dowód w sprawach tego rodzaju, jakim jest wywiad środowiskowy, a którego ustalenia niewątpliwie dałyby odpowiedź na pytanie, czy strona spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że niezależnie od wskazanej w tej decyzji podstawy prawnej odmowy uwzględnienia wniosku, organ pierwszej instancji dwukrotnie zwracał się do Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pierwotnie, wywiad ten nie został przeprowadzony z uwagi na trudności w skontaktowaniu się ze stroną. W drugim przypadku, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uniemożliwiła choroba strony. Niezależnie od obu wymienionych okoliczności, faktem pozostaje to, że wywiad środowiskowy, który w sprawie tego rodzaju powinien stanowić jedno z zasadniczych źródło ustaleń faktycznych nie został przeprowadzony. Tymczasem, to ustalenia poczynione w toku wywiadu środowiskowego powinny doprowadzić organy orzekające w sprawie do niebudzących ustaleń faktycznych odnośnie do zakresu i rodzaju czynności opiekuńczych jakie wymaga matka strony, a także wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) przez stronę z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. O ile w sprawie nie budzi wątpliwości, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to już brak jest wyczerpującego materiału dowodowego, który dawałby podstawę do oceny, że sprawowana przez stronę opieka nad matką stanowi obiektywną przeszkodę dla aktywności zawodowej (zarobkowej) występującej z wnioskiem. Trafnie zwraca uwagę SKO w zaskarżonej decyzji, że wymogu wyczerpujących ustaleń faktycznych nie zastępuje wspomniane oświadczenie strony potwierdzające sprawowanie stałej całodobowej opieki , ani też orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Należy mieć na uwadze, że wspomniane oświadczenie strony stanowi jeden z dowodów w sprawie, podlegający (jak każdy inny dowód) swobodnej ocenie organu administracji publicznej Z kolei, jak już wspomniano wcześniej, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie zwalnia organów administracji publicznej z obowiązku zweryfikowania, czy zakres niezbędnych czynności opiekuńczych związanych ze stwierdzonym stopniem niepełnosprawności swoim rozmiarem i częstotliwością uniemożliwia wnioskodawcy podjęcie zatrudnienia lub pracy zarobkowej w formach objętych treścią przepisu art. 3 pkt 22) u.ś.r. Niewątpliwym jest, że ocena w zakresie wystąpienia normatywnych podstaw do ustalenia wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna być przeprowadzona na podstawie wyczerpujących i zupełnych ustaleń faktycznych, które dokonywane są w toku wywiadu środowiskowego. Niewątpliwym jest również, że jedynie w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nierozpoznania istoty sprawy, organ drugiej instancji ma kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to sytuacja wyjątkowa i z uwzględnieniem takiego charakteru winny być weryfikowane okoliczności faktyczne każdej sprawy. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy dotyczą właśnie takiego przypadku. Dostrzec w tym miejscu również trzeba, że organ drugiej instancji odniósł się do powodów dla których nie stwierdził przesłanek do zastosowania art. 136 § 2 k.p.a. Sąd stanowisko SKO w tym względzie w pełni podziela i zgadza się z argumentacją tego organu, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przez którą należy rozumieć ustawowy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji. W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w sprzeciwie trzeba podnieść, że nie dotyczyły one przedmiotu sprawy. Zarzuty sprzeciwu koncentrowały się bowiem na kwestii zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem na kwestiach nie pozostających w związku ze sprawą. Jak zasadnie argumentuje SKO w odpowiedzi na skargę, przepisy art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., których naruszenie strona zarzuciła w sprzeciwie nie stanowiły podstawy orzekania przez organy administracji publicznej w sprawie, a spór koncentrował się wokół normatywnych przesłanek ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś wokół zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Odmowa ustalenia stronie prawa do wnioskowanego przez organ pierwszej instancji nastąpiła w powołaniu na art. 17 ust. 1b uś.r., zaś wydanie zaskarżonej decyzji podyktowane było oceną braku materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do oceny zasadności wniosku strony w świetle przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.