IV SA/Wr 63/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków, Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przygotowywania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2011/2012 dla szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś. I. stwierdza nieważność załącznika nr [...] do zaskarżonego zarządzenia w pkt II ust. 1 ppkt 1 we fragmencie "oraz oddziałach 0"; II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części określonej w pkt I wyroku, nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Burmistrza Ś. Nr [...] z dnia [..] r., w sprawie ustalenia zasad przygotowania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2011/2012 dla szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś., podjęte na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 5 ust. 5, 5a art. 5c pkt 3 oraz art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W załączniku nr [...] do zaskarżonego zarządzenia w punkcie II ust. 1 ppkt 1 uregulowano liczebność oddziałów w szkole podstawowej oraz oddziałach "0" do 30 uczniów. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego punktu we fragmencie: "oraz oddziałach "0", zarzucając istotne naruszenie przepisu § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.), w zakresie w jakim odnosi się do liczebności oddziałów przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych, gdyż zgodnie z ramowym statutem publicznego przedszkola liczba dzieci w oddziale przedszkolnym nie może przekraczać 25. Dotyczy to zarówno dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących przy szkołach podstawowych. Organ nadzoru podniósł również zarzut na naruszenia - działaniem organów gminy - zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ś. uznał skargę za zasadną, wskazując jednocześnie, że zaskarżone zarządzenie zostało zmienione Zarządzeniem Burmistrza Ś. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad przygotowania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2011/2011 dla szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś., na które wpłynęła odrębna skarga organu nadzoru do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w tym aktów wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przesłanki zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zostały określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Podczas kontroli sądowo-administracyjnej badaniu podlega zatem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Według przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym względzie znajduje się w ustawach samorządowych. Przy czym tego rodzaju orzeczenie zapada w razie ustalenia istotnych wad prawnych aktu lub uchwały. Oznacza to ,że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. I tak za istotne naruszenie prawa, jak wynika ze stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Wypada w tym miejscu przypomnieć , że z zgodnie z zasadą legalizmu, sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP, zakres działania organów państwa musi opierać się na podstawie prawnej, a granice ich aktywności wyznaczają normy prawne określające kompetencje, zadania i tryb postępowania. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. Wszelkie akty prawne podejmowane przez organ gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy w nich zawarte nie mogą przepisów tych naruszać ( zob. wyrok NSA z dnia 26.02.2010 r. sygn. akt II OSK 1966/2009). Przechodząc od ogólnych uwag do oceny zasadności wywiedzionej skargi , a w szczególności podniesionego w niej zarzutu, związanego z wadliwym określeniem liczebności dzieci w oddziałach "0" funkcjonujących w szkole podstawowej do 30 uczniów, stwierdzić należy, że jest on uzasadniony , co rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego przez organ nadzoru fragmentu punktu II ust. 1 ppkt 1 zaskarżonego zarządzenia. Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od analizy treści przepisów prawnych regulujących zasady funkcjonowania oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej. W myśl ust. 6 § 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.) – zwane dalej rozporządzenie MEN - w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. Przepis art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że dziecko w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej. Podstawową jednostką organizacyjną przedszkola jest oddział przedszkolny i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej, bowiem ona obejmuje klasy I–VI. Oddział przedszkolny w szkole podstawowej zachowuje odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, na zasadach odnoszących się do oddziałów przedszkola, tj. zgodnie z ramowym statutem przedszkola (art. 14 ust. 2, w związku z ust. 7 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z § 5 ust. 2 załącznika nr 1 rozporządzenia MEN liczba dzieci w oddziale przedszkolnym nie może przekraczać 25, z zastrzeżeniem ust. 3-5, w którym została uregulowana liczebność dzieci w przedszkolach integracyjnych oraz specjalnych. Powyższe zapisy dotyczą zarówno oddziału przedszkolnego funkcjonującego w przedszkolu jak i w szkole podstawowej. Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone przez organ nadzoru zarządzenie we fragmencie ustalającym liczebność oddziałów "0" funkcjonujących w szkole podstawowej do 30 uczniów, narusza obowiązujący porządek prawny poprzez ustanowienie regulacji sprzecznej z przepisami prawa i jest niezgodny z § 5 ust. 2 załącznika nr 1 rozporządzenia MEN. Zgodnie z wykładnią hierarchii aktów normatywnych, przepisy prawne niższego rzędu muszą być interpretowane zgodnie z treścią przepisów hierarchicznie wyższych. Obowiązek ten wynika z faktu, że normy hierarchicznie wyższe mają wyższą moc prawną. Wyższa moc prawna polega bowiem na tym, że przepisy niższego rzędu powinny być zgodne z przepisami wyższego rzędu i zgodnie z nimi muszą być interpretowane (Lech Morawski "Zasady wykładni prawa" –Dom Organizatora, Toruń 2010, str. 130). Zarządzenie wprowadziło więc nową normę prawną, która w sposób odmienny niż w rozporządzeniu reguluje przedmiotową materię. W tej sytuacji zachodzi zatem sprzeczność z prawem rozumiana jako niezgodność postanowień zarządzenia z prawem powszechnie obowiązującym, która skutkować musi nieważnością wskazanego zapisu zarządzenia ( zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, publ. LEX nr 320891). Natomiast wbrew twierdzeniom strony przeciwnej zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenia w zakresie skarżonym przedmiotową skargą nie zostało zmienione w tej części kolejnym zarządzeniem Burmistrza Ś. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad przygotowania arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2011/2011 dla szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Ś., o czym sądowi wiadomo z urzędu na podstawie akt tutejszego sądu o sygn. sprawy IV SA/Wr 625/11. Konkludując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że załącznik nr [...] do zaskarżonego zarządzenia w punkcie II ust. 1 ppkt 1 we fragmencie: "oraz oddziałach "0" podjęty został z istotnym naruszeniem przepisu § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, co w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142.poz. 1591 ze zm.) stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie niewykonania zaskarżonego zarządzenia orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.