IV SA/Wr 637/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r. nr 4532.157.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi S. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 20 lipca 2023 r. nr 4532.157.2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Żórawina (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) z dnia 30 maja 2023 r. nr GOPS.433-42/2023 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania osobistej opieki nad matką. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w dniu 24 marca 2023 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – A. M. (rocznik [...]). Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z dnia 7 marca 2023 r. wydane na, w którym wskazano przyczynę niepełnosprawności o symbolu 07-S. W dniu 19 kwietnia 2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Decyzją z dnia 30 maja 2023 r. wydaną na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, art. 20, art. 23 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023, poz. 390 ze zm.; dalej: u.ś.r.) Wójt odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką skarżącego. Ustalił, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który datuje się od 4 listopada 2022 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Matka skarżącego jest wdową i posiada zobowiązane do alimentacji dzieci: J. W. oraz skarżącego. Skarżący nie przebywa w zatrudnieniu od 2013 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że matka skarżącego prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz że od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 15.00 przebywa w dziennym domu seniora w T. M., do którego jest dowożona i odbierana w ramach usługi świadczonej przez te placówkę. Ustalił, ze matka ubiera się samodzielnie, porusza przy pomocy balkonika. Skarżący wykonuje czynności opiekuńcze w postaci załadowania pieca pelletem co drugi dzień, robienia większych zakupów, dowożenia matki do lekarzy, realizacji recept, wykonywania prac naprawczych w domu. W sprawowaniu opieki pomaga siostra skarżącego. Oceniając te okoliczności Wójt stwierdził niespełnienie w sprawie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalił, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r.. Stwierdził brak dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący zrezygnował lub nie podejmował zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponadto uznał, że nie został spełniony wymóg z art. 17 ust. 1 u.ś.r., ponieważ zakres czynności skarżącego w ramach sprawowania opieki nad matką oraz pobyt w domu seniora od poniedziałku do piątku w godzinach 8.00-15.00 przy zapewnionym przez placówkę transporcie świadczą, że opieka ta nie jest stała ani długotrwała, co dopiero wykluczałoby podjęcie i kontynuowanie aktywności zarobkowej i zawodowej przez skarżącego. Wskutek rozpoznania odwołania zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO inaczej niż organ pierwszej instancji uznało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może mieć w sprawie zastosowania z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 pozbawiającym ten przepis mocy obowiązującej. Podobnie natomiast jak Wójt oceniło, że w sprawie brak jest związku przyczynowego wymaganego przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Brak tego związku uzasadnił przede wszystkim zakresem sprawowanej opieki nad matką, ustalonym w trakcie wywiadu środowiskowego, oraz ustaleniem, że od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 15.00 matka skarżącego przebywa w domu seniora, do którego ponadto jest bezpłatnie dowożona i odwożona w ramach świadczenia usługi przez tę placówkę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego -wniósł o 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł też o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, ze niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazania: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu zakwestionował przyjętą przez SKO wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych przedstawił rozumienie użytych w tym przepisie pojęć "stała" i "długotrwała" opieka, którym odpowiada stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. W pierwszej kolejności, Sad dostrzega oczywistą omyłkę organu odwoławczego, który w zaskarżonej decyzji mylnie oznaczył organ - Burmistrz zamiast prawidłowo: Wójt - z upoważnienia którego działał GOPS. Błąd ten nie ma wpływu na wynik sprawy. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – jako powód wskazując brak związku przyczynowo pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką, brak wymaganych ustawą cech tej opieki (stała i długotrwała). Zdaniem skarżącego taki związek został w sprawie wykazany, a opieka ma charakter stały i długotrwały, choć nie jest świadczona 24 godziny na dobę. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. W sprawie jest bezsporne, że na skarżącym ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że matka skarżącego legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe. Sporne w sprawie jest spełnienie przez skarżącego trzeciego z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - czy opieka nad niepełnosprawną matką skutkowała rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia lub uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje bowiem wskazanej w nim osobie, która sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę m. in. nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, której zakres i rozmiar nie pozwala opiekunowi na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia sprawowania opieki. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, którą Sąd w składzie orzekającym podziela, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, czy z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA). Oznacza to, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22, CBOSA). Opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego wykonywania czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, CBOSA). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Wynika to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. który określa tak właśnie dookreśla opiekę. Przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej, uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19, w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19, CBOSA). Przechodząc do kontroli dokonanej przez organy oceny zaistnienia ww. przesłanki, to akta administracyjne sprawy przekonują, że ocena ta jest prawidłowa. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 19 kwietnia 2023 r. wynika zakres czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych wykonywanych względem matki. Skarżący całą zimę co drugi dzień przyjeżdża do załadowania pieca pelletem, raz w tygodniu robi większe zakupy, wozi matkę do lekarzy, załatwia recepty i wykupuje leki. Podczas odwiedzin wykonuje różne prace naprawcze w mieszkaniu matki. Jednocześnie jednak wynika z tego wywiadu – a nie jest w sprawie sporne, potwierdził to również skarżący podpisując protokół z tego wywiadu - że od 1 lutego 2022 r. do 31 października 2023 r. wydawane były decyzje kierujące matkę skarżącego do dziennego domu seniora na pobyt dzienny od poniedziałku do piątku wraz z wyżywieniem, świadczonymi usługami oraz usługą transportu. Matka skarżącego przebywa w tej placówce w godzinach od 8.00 do 15.00. Co do posiłków, to ma je zapewnione w domu seniora, a kolacje i posiłki w weekend zjada u siebie, przywożą je syn lub córka. W kąpieli raz w tygodniu pomaga jej córka. Matka skarżącego samodzielnie się ubiera, a w domu seniora pomagają jej w tej czynności pracownicy. Sąd zauważa, że przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotyczące rezygnacji z zatrudnienia oraz niepodjęcia zatrudnienia (lub w obu przypadkach – innej pracy zarobkowej) stanowią alternatywę łączną, o czym świadczy użyty w tym przepisie spójnik "lub". Oznacza to, że są one odrębne. Mogą zaistnieć obie albo jedna z nich, co w każdym przypadku skutkuje uznaniem spełnienia warunku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Niesporne, wskazane wyżej ustalenia, prowadza do wniosku, że - na dzień wydania zaskarżonej decyzji - brak podejmowania zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej) – wobec ustalenia, że skarżący nie pracuje do 2013 r. – nie ma uchwytnego związku przyczynowego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Sytuacja ta, oczywiście może ulec zmianie, np. w przypadku, gdy matka skarżącego nie uzyska bądź nie będzie mogła korzystać z pomocy społecznej w postaci pobytu w dziennym domu opieki, albo w sytuacji pogorszenia stanu jej samodzielności. Takich jednak ustaleń obecnie w sprawie nie ma. W konsekwencji, ustalony bezspornie zakres opieki skarżącego względem matki nie jest na tyle angażujący, by wykluczał zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Z tych względów Sąd w składzie orzekającym uznał, że decyzja odpowiada prawu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego; dotyczy to w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Prawidłowo też zinterpretował przepisy prawa materialnego i dokonał właściwej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co obligowało do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.