IV SA/Wr 64/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] [...] w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Pismem z dnia 5 grudnia 2008r. L. K. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L. o przyznanie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, zgodnie z wydaną i obowiązującą decyzją. Komendant Miejskiej Policji w L. pismem z dnia [...] stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwagi uchylenia § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 919 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem). L. K. wniósł odwołanie od wskazanego wyżej pisma Komendanta, z argumentacją jak we wniosku. Postanowieniem z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] Komendanta MP w L. Organ odwoławczy uznał, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawo do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika nie może być załatwiany w drodze decyzji o odmowie przyznania tego prawa, lecz jedynie w drodze odpowiedzi pisemnej, która została zainteresowanemu udzielona. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uznanie go za bezprawne, podnosząc zarzut niezgodności z przepisami art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 17 września 2009r. sygn. akt IV SA/Wr 282/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu, pismo z dnia [...] Komendanta MP w L. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem oznaczenie organu, wskazuje adresata, zawiera rozstrzygnięcie w sprawie z powołaniem podstawy prawnej oraz podpis organu. Ta minimalna liczba elementów zawartych we wspomnianym piśmie, w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego odnoszącym się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala w samej rzeczy na ustalenie wszystkich, wcześniej wymienionych, składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Komendant Wojewódzki Policji we W., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od pisma Komendanta MP w L., powinien rozstrzygnąć sprawę przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w formie decyzji administracyjnej. Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpoznaniu odwołania L. K. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie L. K. nie jest uzasadnione i nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Literalne brzmienie całej ustawy oraz wskazanego przepisu art. 91 odnosi się jednak do policjantów, zaś strona jest emerytem. Skoro strona jest emerytem a ustawa o Policji reguluje prawa i obowiązki policjantów to wskazany art. 91 nie może być stosowany wprost. Stosowanie jego mogłoby być możliwe gdyby możliwość taka wynikała z ustawy regulującej prawa emerytów policyjnych. Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1995 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz.U. z 2004r., Nr 8, poz. 67 - ze zmianami). W zakresie dotyczącym prawa emerytów do lokalu mieszkalnego ustawa wypowiada się w dwóch przepisach, a mianowicie w art. 29 i art. 30. Z treści art. 29 ustawy emerytalnej wynika prawo emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, zaś z treści art. 30 prawo tych osób do pomocy finansowej za uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z treści tych przepisów nie wynika, aby emeryt policyjny lub rencista był uprawniony do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Jak z tego wynika nie istniało i nie istnieje na tle przepisów tych dwóch ustaw prawo tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Sytuacji prawnej emerytów policyjnych i rencistów policyjnych a więc i strony, nie zmieniło wejście w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), które stanowiło wykonanie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2. Wprawdzie w § 8 mówiło ono o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do przedmiotowego równoważnika, gdyż nabycie prawa następuje zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego wyłącznie w drodze ustawy. Przepis wspomnianego § 8 został następnie uchylony rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r. W wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie sygn. akt. U 4/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej tej nowelizacji. Przy tej okazji Trybunał Konstytucyjny dokonał w uzasadnieniu tego wyroku wykładni treści art. 29 ustawy emerytalnej policyjnej. Trybunał stwierdził, że treść art. 29 ustawy emerytalnej policyjnej, nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. W odniesieniu do rozporządzenia będącego przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził on, że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Powyższe rozważania wskazują, że brak jest podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. To z kolei przemawia za bezpodstawnością żądania strony. Słusznie zatem organ pierwszej instancji, aczkolwiek w ułomnej formie, odmówił stronie przyznania takiego równoważnika. Organ odwoławczy podzielił ten pogląd organu I instancji i to rozstrzygnięcie. Skoro w sprawie sporną była tylko kwestia oceny prawa a nie stan faktyczny, organ odwoławczy uznał za słuszne utrzymać zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego w mocy. W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji L. K. wniósł o jej uchylenie jako niezgodnej z obowiązującym prawem i wykładnią oraz o zobowiązanie organu do niezwłocznego wypłacenia należnych kwot wraz z ustawowymi odsetkami za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący podniósł, że uprawnienia emerytalne nabył z dniem 1 stycznia 1991r. a więc pod rządami ustawy i 1983r. Przechodząc na emeryturę w dniu 18 listopada 1995r. został "podciągnięty" pod ustawę z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Powyższa ustawa reguluje kwestie związane z uprawnieniami emerytowanych funkcjonariuszy wymienionymi w ustawie formacji do lokalu mieszkalnego oraz pomocy na budownictwo mieszkaniowe. W związku z tym podstawę żądania wnioskowanego świadczenia stanowią przepisy ustawy z 1994r. a nie przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. Zdaniem skarżącego równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego jest świadczeniem pochodnym, lecz nierozerwalnie związany z prawem do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący nabył w dniu 18 listopada 1995r. prawo do równoważnika i są to jego prawa nabyte. Wejście zaś w życie przepisów wykonawczych w 2005r. nie może tych praw pozbawić. Skarżący odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla policjantów wynika z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tj. Dz.U. z 2007, Nr 43, poz. 277 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Zatem zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia są określone bezpośrednio w ustawie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004r. sygn. K 7/04 OTKZU seria A, 2004, nr 10, poz. 109). Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 91 ust. 1 prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Także przepisy ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz.U. z 2004r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) nie pozwalają traktować emerytowanych funkcjonariuszy policji w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Jej art. 29 stanowi jedynie o prawie emeryta do lokalu mieszkalnego, a art. 30 – o prawie pomocy w budownictwie mieszkaniowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2008r. U 4/08, OTK ZUA, 2008, nr 8, poz. 141). W art. 91 ust. 2 ustawy o Policji zawarta jest delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), przyznawało emerytowanym funkcjonariuszom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przepis § 8 rozporządzenia odnosił się bowiem wprost do emerytów i rencistów policyjnych, a także do członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Przepis kompetencyjny art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stanowi jedynie, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, uwzględniając m.in. podmioty uprawnione do jego otrzymania, a także inne sprawy wymienione w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że część z tych spraw, takich jak sposób ustalania wysokości równoważnika czy wzory wymaganych dokumentów, nie została unormowana w ustawie. W tym kontekście obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień ma różne znaczenie w zależności od tego, czy zostały one unormowane w ustawie. Obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień drugorzędnych, nieunormowanych, w ustawie oznacza obowiązek ich samodzielnego unormowania w drodze rozporządzenia. Natomiast w wypadku spraw unormowanych w ustawie obowiązek ich uwzględnienia oznacza bezwzględny obowiązek ustanowienia regulacji zgodnych z ustawą. Z treści rozważanego przepisu nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak remont mieszkalnego. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma okoliczność, że w dniu 1 stycznia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246). Uchylając przepis § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyeliminował niezgodność regulacji prawnej w zakresie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, z konstytucyjnym porządkiem prawnym, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekroczył zakres spraw przekazanych mu do uregulowania w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co stanowiło naruszenie art. 7 Konstytucji poprzez działanie poza granicami prawa. W następstwie wejścia w życie regulacji zawartej w § 8 rozporządzenia doszło bowiem do sytuacji takiej, w której o nabyciu prawa zadecydowało rozporządzenie a nie ustawa, co jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP. Rozporządzenie nie może normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nieprzekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Także brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany, jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Na tle tej zmiany nasuwa się pytanie o krąg osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Jeżeli krąg ten został określony w ustawie o Policji, a uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikałyby z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, to nasuwa się wątpliwość, czy uchylenie § 8 rozporządzenia zmienia stan prawny, wykluczając stosowanie przepisów rozporządzenia do emerytów i rencistów policyjnych na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 1 o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. W świetle wcześniejszych ustaleń ten ostatni przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony prawa nabytych wynikającej z art. 2 Konstytucji. W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji słusznie uznano, że z dniem 1 stycznia 2006r. odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Rozstrzygnięcie Sądu dodatkowo uzasadnia fakt, iż w obrocie prawnym brak stosownej decyzji administracyjnej, istniejącej być może przed 1 stycznia 2006r. od kiedy to weszła w życie zmiana rozporządzenia, o jakim była mowa wyżej. Wprawdzie na decyzję tę powołuje się skarżący jednakże nie jest w stanie podać jej daty ani numeru ani też bliżej określić jej przedmiotu. Wątpliwość co do jej istnienia pogłębia natomiast pismo z dnia 22 kwietnia 2010r. Naczelnika Wydziału Wspomagającego Komendy MP w L. Niezależnie od tego pełnomocnik organu odwoławczego obecny podczas ogłoszenia wyroku oświadczył, że w zasobach archiwalnych Komendy Wojewódzkiej Policji we W brak także tego rodzaju orzeczenia. Jeśli natomiast w obrocie prawnym taka decyzja utrzymywałyby się – inaczej mówiąc jej bytu prawnego nie przerwano by rozstrzygnięciem w trybie nadzwyczajnym to zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 969/07, postanowienie z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. I OSK 953/07) skutkowałaby ona w dalszym ciągu bez względu na to, że od 1 stycznia 2006r. zmieni się stan prawny. Tym bardziej, że nowelizacja nie wyeliminowała z obrotu prawnego takich orzeczeń organów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.