IV SA/Wr 653/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], [...] II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej organ administracji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), dalej ustawa o świadczeniu pieniężnym, po rozpoznaniu wniosku J. P., dalej skarżący, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...] (dalej decyzja poprzedzająca) odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...], nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...],nr [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w powołanej wyżej ustawie. W uzasadnieniu wskazano, że ww. decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych orzekł o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W dniu 21.05.2014 r. wpłynął do organu wniosek, w którym skarżący ponowił sprawę doznanych represji w okresie II wojny światowej. Wnioskodawca nie powołał się na ustawowe podstawy do wznowienia postępowania, ani też na podstawy do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji. Szef Urzędu zakwalifikował powyższe pismo strony jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu skarżący nie wykazał, aby za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes. W tej sytuacji Szef Urzędu decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji własnej w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia przewidzianego w powołanej wyżej ustawie. Skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ podał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, aby w sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego Szef Urzędu uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że konstrukcja art. 154 k.p.a. powoduje, że prowadzone w oparciu o ww. podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta co do istoty w postępowaniu administracyjnym głównym rozpoznawczym, lecz koncentrację na ocenie wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Bezspornym zdaniem organu jest, że decyzja z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego nie tworzą dla strony żadnych praw, dlatego też mogłyby być wzruszone w myśl art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdyby strona wykazała istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu własnego. Wprawdzie w doktrynie, jak i w judykaturze nie ma definicji interesu społecznego lub słusznego interesu własnego, tym niemniej art. 6 k.p.a. statuujący zasadę praworządności stanowi, że organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5.10.2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04, wskazał, że nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Organ wskazał, że ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Kierownik Urzędu rozpoznając sprawę w trybie zwyczajnym ustalił, że strona nie podlegała represjom, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji brak jest zdaniem organu podstaw do uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego na podstawie art. 154 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak w zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się w niej obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Podniósł w związku z ustaleniem organu zakończenia okresu deportacji, że za koniec wojny uznaje się datę 9 maja 1945 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie powodowało konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Nadto problem prawny będący przedmiotem osądu w tej sprawie został szeroko omówiony w wyroku tut. Sądu z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 321 r., którego motywy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmującego przypadki weryfikacji decyzji administracyjnych dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 § 1 k.p.a. organ administracji dokonuje weryfikacji decyzji ostatecznej, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa w sferze prawa materialnego ale przez pryzmat ustanowionych w nim przesłanek, to jest przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wprawdzie przepis ten uzależnia od uznania organu administracji wzruszenie decyzji, ale przepis ten stosowany w łączności z art. 6 i 7 k.p.a. powinien zapewnić ochronę uzasadnionych interesów stron oraz poszanowanie zasady praworządności. Przepis ten nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organu administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracyjne, albowiem jest to przepis pozwalający na ponowne zajęcie się sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o jakieś prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie np. odmownej decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, w związku z czym bez dopuszczenia wzruszenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. wydanej wcześniej decyzji odmownej, która się uostateczniła, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w powoływanym przez organ wyroku z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04 wydanym na tle zupełnie innego stanu faktycznego. W istocie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Słuszny interes strony, o jakim mowa w omawianym przepisie prawa, nie może prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa. Stanowisko to jednak należy odnieść do sytuacji, gdy strona domaga się zmiany wydanej w stosunku do niej decyzji odmownej o charakterze związanym. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie występuje, a to z tego względu, że stanowiąca podstawę materialno-prawną decyzji ostatecznej organu z dnia 12 lutego 2007 r. ustawa o świadczeniu pieniężnym, definiując w art. 2 pojęcie represji, nie normuje w sposób jednoznaczny kwestii sposobu liczenia okresu tejże represji. Przywołując pojęcie represji określone w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy, dopiero ukształtowane na tle tej regulacji orzecznictwo sądów administracyjnych zdefiniowało okres represji wskazując konkretną datę, do której represja winna być liczona. Wskazać należy, że w orzecznictwie zaznaczyły się dwa stanowiska dotyczące daty określenia zakończenia II wojny światowej. Według pierwszego, początkowego i do pewnego momentu jednolitego stanowiska, określenie zakończenia wojny jako zakończenia okresu represji odnoszono, tak jak to miało miejsce w stosunku do skarżącego, do dnia wyzwolenia danego terenu spod okupacji niemieckiej. Z tą datą zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem, praca wykonywana na deportacji, choćby była nadal wykonywana np. jako konieczna dla zachowania egzystencji, traciła przymiot przymusowości, jak i przymiot wykonywania jej na terenach okupowanych przez III Rzeszę (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. II OSK 557/06, Lex nr 275507). Następnie w orzecznictwie zaznaczyło się drugie stanowisko dotyczące sposobu liczenia okresu deportacji. Według niego , zakończenie wojny należy odnieść do daty zakończenia II wojny światowej, tj. 8 maja 1945 r., co oznacza, że tylko data 8 maja 1945 r. może być pewną datą graniczną, do której deportacja do pracy przymusowej winna być uznana za spełniającą dyspozycję art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2009 r. sygn. II OSK 553/08, wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r. sygn. 1456/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 maja 2009 r. sygn. II SA/Bk 147/09, dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 979/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym: "Do okresu deportacji nie może zostać zaliczony okres pozostawiania w miejscu wykonywania pracy przymusowej po dniu zakończenia wojny, jak i okres prenatalny." (Lex nr 493532). W wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 918/09 (Lex nr 706018) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "1. O represji wobec dziecka urodzonego w okresie deportacji - w rozumieniu ustawy o świadczeniu pieniężnym - można mówić od daty jego narodzin. Tym samym do okresu represji nie zalicza się okresu życia płodowego tego dziecka, nawet jeśli w tym czasie jego matka represjom w istocie była poddawana. 2. Za obywatela polskiego nie można uznać dziecka jeszcze nienarodzonego, któremu co prawda prawo gwarantuje pewnego rodzaju uprawnienia np. możliwość nabywania majątku w drodze dziedziczenia, jednakże nie przyznaje mu obywatelstwa. Przymiot tego rodzaju przysługuje, po spełnieniu także innych warunków, dopiero z chwilą narodzin dziecka. 3. Za datę zakończenia deportacji należy uznać dzień zakończenia II wojny światowej, czyli dzień 8 maja 1945 r. 4. W przypadku dziecka urodzonego w okresie deportacji (wywiezienia) matki do pracy przymusowej okres przed urodzeniem dziecka, w którym dziecko nie posiada obywatelstwa polskiego, nie jest okresem podlegania dziecka represjom w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.)." W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że niedopuszczalnym jest, by w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) obywatele ubiegający się o przyznanie uprawnień przewidzianych przepisami prawa byli różnie traktowani tylko z tego powodu, że jedni z nich wystąpili o przyznanie uprawnienia w okresie innej wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę zgłoszonego wniosku w stosunku do tych, którzy z wnioskiem o przyznanie prawa wystąpili w okresie korzystnej dla nich interpretacji tego przepisu prawa. Ta właśnie okoliczność zmiany wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, może stanowić podstawę ubiegania się przez stronę postępowania administracyjnego o zmianę wydanej w stosunku do niej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Wbrew zatem stanowisku organu, można uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 § 1 k.p.a. dążenie strony do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. W sprawie niniejszej decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z powołaniem się na art. 2 ust. 2 lit.a, art. 3 ust.1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym utrzymał w mocy decyzję własną odmawiającą skarżącemu przyznania świadczeń przewidzianych tą ustawą uznając, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, że wnioskodawca nie spełnia określonego przepisami warunku deportacji do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy. Decyzja ta stała się ostateczna. W pismach z dnia 21 maja 2014 r. oraz 20 czerwca 2014 r. (daty wpływu) skarżący de facto wystąpił do organu z wnioskiem o zmianę w/w decyzji ostatecznej o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej w trybie art. 154 k.p.a., podnosząc m.in., że organ winien liczyć okres jego deportacji do pracy przymusowej analogicznie do tego, jak to uczynił w przypadku jego starszych sióstr, tj. poczynając od dnia jego urodzenia na terenie III Rzeszy w czasie deportacji jego rodziców do pracy przymusowej, to jest od dnia 30 października 1944 r., do dnia 8 maja 1945 r. Innymi słowy, skarżący domagał się przyjęcia jako daty końcowej jego deportacji do pracy przymusowej daty zakończenia II wojny światowej, tj. właśnie 8 maja 1945 r., nie zaś daty wyzwolenia ziem, na których przebywał w czasie deportacji, tj. 25 stycznia 1945 r. Tak wyliczony okres deportacji skarżącego do pracy przymusowej spełniałby według niego warunek określony w art. 2 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniu pieniężnym. Wynosiłby bowiem więcej niż 6 miesięcy, o których mowa w w/w przepisie prawa. W tych okoliczności sprawy, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku organu, skarżący wykazał, że za zmianą wydanej w sprawie ostatecznej i prawidłowej decyzji o odmowie przyznania mu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej na teren III Rzeszy w okresie wojny w latach 1939 – 1945 przemawia jego słuszny interes wyrażający się nabyciem praw przewidzianych w/w ustawą. Bezsprzecznie za zmianą wydanej w sprawie ostatecznej decyzji odmownej może przemawiać też, w ocenie Sądu, wykazana wyżej zmiana wykładni przepisu prawa, który stanowił materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Przedstawione wyżej rozważania upoważniają zatem do stwierdzenia, że stanowisko organu polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał, by za zmianą decyzji ostatecznej odmawiającej mu przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego przemawiał słuszny interes skarżącego, bez głębszego odniesienia się w istocie do przesłanek, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a. oraz wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji ostatecznej, której wniosek o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. dotyczy, uznać należy za nieprawidłowe i naruszające ten przepis. Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie powodowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji własnej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydanej w pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, ponownie rozważy możliwość zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia 12 lutego 2007 r. o odmowie przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej przewidzianego przepisami ustawy o świadczeniu pieniężnym przez pryzmat przesłanek określonych w art. 154 § 1 k.p.a. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej odmowny charakter (pkt II wyroku).