IV SA/Wr 667/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. M. - W. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 23 lipca 2012 r. nr XXXVI/290/2012 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXXII/270/2012 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych oraz określenia granic ich obwodów oddala skargę. Rada Miejska Wałbrzycha (dalej: Rada Miejska), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej ustawa o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.); dalej ustawa o systemie oświaty, podjęła w dniu 23 lipca 2012 r. uchwałę nr XXXVI/290/2012 w sprawie zmiany uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r., nr XXXII/270/2012 w sprawie ustalenia sieci publicznych szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych oraz określenia granic ich obwodów. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska postanowiła, że § 1 ust. 13 uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r. otrzymuje brzmienie: "Publiczna Szkoła Podstawowa nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, ul. 11 Listopada 75". Natomiast w § 2 Rada ta postanowiła, że § 2 ust. 13 uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r. otrzymuje brzmienie: "Publiczna Szkoła Podstawowa nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, ul. 11 Listopada 75- ulice: Bystrzycka od nr 1 do nr 9, Głuszycka, Kamieniecka, Kłodzka, Noworudzka, Osiedle Górnicze, Strzegomska, Świdnicka od nr 101 do końca, Zagórzańska". Stosownie do przepisu § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta, a w § 3 postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem 1 września 2012 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. M. M. – W. (dalej: skarżąca) w skardze na tę uchwałę, wniesionej w trybie art 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 20 Statutu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 29 września 2005 r, nr XLIII/277/05 w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Wałbrzycha (dalej: Statutu Miasta) poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady demokratycznego państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa określonej w art. 7 Konstytucji. Ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zaskarżona uchwała nie została zaopiniowana przez właściwe komisje Rady Miejskiej pod względem merytorycznym, czym narusza § 20 ust. 4 Statutu, który przewiduje, że projekty uchwały winny być zaopiniowane przez radcę prawnego pod względem merytorycznym. Podkreśliła, że ranga zaskarżonej uchwały wymagała skrupulatnego procedowania zgodnego z wymogami Statutu. Ustawa o samorządzie gminnym nie obejmuje procedury poprzedzającej podjęcie uchwał przez radę. Aktem uzupełniającym do tej ustawy, w tym zakresie jest statut gminy, jako akt prawny o charakterze normatywnym, powszechnie obowiązującym. Tryb pracy podejmowania uchwał określa § 20 Statutu, w myśl którego projekty uchwał winny być zaopiniowane przez radcę prawnego pod względem formalno – prawnym oraz właściwe komisje pod względem merytorycznym. Natomiast projekt zaskarżonej uchwały nie był przedmiotem opiniowania Komisji Edukacji i Kultury podczas jej posiedzenia w dniu 23 lipca 2012 r. ze względu na brak wymaganego kworum. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 23 lipca 2012 r., czyli w okresie wakacyjnym, nieco ponad miesiąc przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego, a zatem z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 773/07 użytkownicy szkoły mają prawo do tego, aby działania organu prowadzącego szkołę zostały dokonane z zachowaniem wartości ogólnosystemowych, aby nie być zaskakiwanym nagłym przeniesieniem szkoły, z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Sąd w podobnej sprawie powołał się na rozmaite terminy narzucone organom prowadzącym oraz szkołom i wskazał, że uregulowania te świadczą o tym, że działania organizacyjne podejmowane w stosunku do szkół a nawet zmiany treści nauczania muszą być dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem. U podstaw tych uregulowań leży jedna myśl legislacyjna – adresaci tych czynności nie mogą być zaskakiwani nagłymi działaniami organizacyjnymi, które zmieniają status szkoły. Ustawa o systemie oświaty nie jest luźnym zbiorem przepisów i nakłada na organy prowadzące spełnienie założonych tą ustawą celów. Jej postanowienia wskazują na określony model działania. W związku z powyższym podjęcie oraz treść zaskarżonej uchwały obciążone są rażącymi uchybieniami, co uniemożliwia wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Skarżąca wskazała również, że jako matka uczennicy publicznej szkoły podstawowej, której dotyczy zaskarżona uchwała, posiada interes prawny legitymujący ją do wniesienia skargi, wynikający z art 50 § 1 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej działalności statutowej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W związku z faktyczną likwidacją szkoły w dzielnicy, w której zamieszkuje - jej córka nie może kontynuować nauki w pobliżu miejsca zamieszkania. Rada Miejska podjęła w dniu 18 czerwca 2012 r. uchwałę podlegającą zmianie w drodze zaskarżonej uchwały. Rodzice, pracownicy i uczniowie szkoły podstawowej kończąc rok szkolny i wyjeżdżając na urlopy nie spodziewali się, że miesiąc później uchwała z dnia 18 czerwca 2012 r. zostanie zmieniona poprzez przeniesienie lokalizacji placówki do innego, odległego miejsca. Podała, że w dniu 30 lipca 2012 r. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 27 sierpnia 2012 r. otrzymała nieprawdziwą informację, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez Komisję Edukacji i Kultury w dniu 23 lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wskazując, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Zarzut naruszenie § 20 Statutu został błędnie wskazany przez skarżącą, ponieważ nie ma on wpływu na procedowanie zaskarżonej uchwały, gdyż komisja edukacji nie jest organem Rady o samoistnych kompetencjach lecz podejmuje działalność w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym (vide Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, s. 25). Zaskarżona uchwała zgodnie ze Statutem została sprawdzona i zaparafowana przez radcę prawnego, a Komisja Edukacji i Kultury pozytywnie zaopiniowała projekt tej uchwały. Powyższe wymagania zostały sprawdzone przez nadzór prawny wojewody i uchwała ta weszła w życie i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 25 lipca 2012 r. Rada Miejska wskazała, że bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady bezpieczeństwa prawnego i ochrony zaufania do państwa i prawa poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w okresie wakacyjnym i nieco ponad miesiąc przed rozpoczęciem roku szkolnego, gdyż żaden przepis prawa nie zabrania podejmowania uchwała przez rady miejskie w okresie wakacyjnym. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 2 Konstytucji i zasady państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa, określonej w art. 7 Konstytucji Rada wskazała, że skarżąca nie wyjaśniła w jaki sposób doszło do uchybienia przez organ gminy tym normom poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wskazuje natomiast przepisy odnoszące się do materialnego prawa, na podstawie którego została podjęta zaskarżona uchwała. Wprawdzie – zgodnie z art. 8 Konstytucji - jej przepisy stosuje się bezpośrednio, to jednak art. 2 i art. 7 Konstytucji, to normy generalne, określające zasady ustroju państwa. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów obowiązującego prawa. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Oznacza to, że art. 2 i art. 7 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest współstosowanie tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2006 r., II OSK 293/2005, Lex nr 198191). Z powyższego wynika, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji. Argumenty skarżącej wraz odesłaniem do orzecznictwa sądowego nie potwierdzają zarzutu, iż uchwała jest niezgodna z prawem. Powołany przez skarżącą wyrok WSA w Bydgoszczy dotyczył innego stanu faktycznego, w którym prezydent miasta nie będąc organem prowadzącym szkołę podjął decyzję o przeniesieniu siedziby szkoły. W niniejszej zaś sprawie organ prowadzący, czyli Rada Miejska, zachowała wszystkie procedury wynikające z ustawy o systemie oświaty. Sprawa likwidacji publicznej szkoły podstawowej nr 31 toczyła się od marca 2012 r. i nie można więc mówić o żadnym zaskoczeniu. Szkoła nie została zlikwidowana, zmieniono tylko jej siedzibę, co było podyktowane złym stanem technicznym szkoły. Budynek szkoły wymaga bowiem remontów i unowocześnienia. Stan techniczny natomiast wymaga wielu prac, czego konsekwencję stanowiłyby zwiększone nakłady finansowe na utrzymanie szkoły. Najważniejsze potrzeby remontowe to: remont części elewacji budynku ściany frontowej przy wejściu głównym do szkoły, wymiana okien w salach lekcyjnych i korytarzach oraz okien małych (toalety, szatnie, kuchnia), modernizacja sanitariatów w budynku szkoły wynikająca z reformy programowej sanitariatów do potrzeb dzieci 5-letnich, wymiana wykładzin podłogowych z wylewką w dwóch salach lekcyjnych. Łączny szacunkowy koszt naprawy wynosiłby około 250.000 zł. Pismem z dnia 10 lutego 2013 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. S., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu tego pisma skarżąca podniosła, że w pełni zasadny jest zarzut naruszenia § 20 Statutu poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie podtrzymała twierdzenie, że uchwała nie została zaopiniowana przez właściwe komisje rady pod względem merytorycznym. Przepis § 20 ust. 4 Statutu przewiduje, że projekty uchwał winny być zaopiniowane przez radcę prawnego pod względem formalno- prawnym oraz właściwe komisje pod względem merytorycznym. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/W 68/08 statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym naruszenie jego postanowień przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tryb pracy podejmowania uchwał określa tylko § 20 Statutu. Pomimo twierdzeń organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik podniósł, że Komisja Edukacji i Kultury, która obradowała w dniu 23 lipca 2012 r., czyli w dniu sesji Rady Miejskiej, wprawdzie pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały, ale rozstrzygnięcie, to miało miejsce bez wymaganego kworum, co potwierdza nagranie dźwiękowe znajdujące się w Biurze Rady Miejskiej. Zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 317/12 mimo że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, to w orzecznictwie przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami są w szczególności: podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do wydania uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą prawną do podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury podjęcia uchwały. Dodał, że wprawdzie słusznie organ podkreślił, że nie wystarczy odwołanie się do treści zasad wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji, gdyż mają one charakter ogólny i dlatego należy wskazać w jaki sposób (poprzez naruszenie jakich przepisów prawa materialnego, procesowego bądź ustrojowych) nakaz w nich wyrażony został naruszony, to jednak w niniejszej sprawie wskazano jakie przepisy prawa zostały naruszone w związku z podjęciem uchwały. Organ bowiem powinien działać w odwrotnej kolejności, najpierw podjąć uchwałę o zmianie sieci, a dopiero potem dokonać zmiany w akcie założycielskim placówki. Uchwała rady gminy w sprawie zmiany aktu założycielskiego szkoły publicznej w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, winna być konsekwencją zmiany sieci publicznych szkół zaopiniowanej pozytywnie przez kuratora oświaty i mającej swój wyraz w podjętej uchwale przez radę gminy. Akty te powinny być ze sobą spójne, gdyż ma to wpływ na kontrolę spełniania obowiązku szkolnego, a także dostępność do szkół (wyrok WSA w Szczecnie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 841/080). Ponownie podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa, gdyż uczniowie po powrocie z wakacji zostali zaskoczeni zmianą lokalizacji placówki i zmuszeni do dojazdu do szkoły w nowej lokalizacji trasą liczącą około 5 kilometrów. Ponadto gmina musi finansować dojazd uczniów kwotą około 10.000 zł miesięcznie. Zgodził się przy tym z twierdzeniem organu, że żaden przepis nie zabrania podejmowania uchwał w porze wakacyjnej, jednakże adresaci uchwały nie mogą być zaskakiwani nagłymi działaniami organizacyjnymi, które zmieniają status szkoły albowiem ustawa o systemie oświaty nie jest luźnym zbiorem przepisów i nakłada na organy prowadzące spełnienie założonych przez nią celów. Wskazała również, że Rada Miejska w dniu 10 lipca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 z dnia 4 stycznia 1993 r. i tą uchwałę również zaskarżyła w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w związku z tym wniosła o ich wspólne rozpoznanie i rozstrzygnięcie. Do pisma tego dołączyła pismo Kierownika Biura Edukacji i Wychowania Urzędu Miejskiego z dnia 19 listopada 2012 r. wraz z załącznikiem zawierającym dane dotyczące liczby uczniów w szkole podstawowej w poszczególnych oddziałach klasowych oraz pismo tego Kierownika z dnia 20 listopada 2012 r. adresowane do Stowarzyszenia "Wałbrzyszanie w obronie szkół" informujące, że koszty dowozu uczniów wspomnianej szkoły podstawowej wyniosły we wrześniu 2012 r. 10743,30 zł brutto, a w październiku 2012 r. 11693,45 zł brutto. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r., która została odroczona, pełnomocnik skarżącej wskazał, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte. W odpowiedzi na pytanie Sądu oświadczył, że z art. 17 ustawy o systemie oświaty należy wyprowadzić pogląd o tym, że organ stanowiący gminy powinien najpierw określić sieć szkół, a ewentualnie potem zmienić akt założycielski i statut szkoły. Z protokołu tej rozprawy wynika ponadto, że Sąd postanowił wezwać Radę Miejską do nadesłania dowodów potwierdzających, że projekt zaskarżonej uchwały został zaopiniowany przez obsługę prawną gminy i właściwą komisję względnie komisje pod względem merytorycznym oraz do podania trybu opiniowania projektu przez komisje, a także na jakich przepisach jest on oparty – w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Rada Miejska pismem z dnia 8 marca 2013 r., podała że pismo pełnomocnika z dnia 10 lutego 2013 r.. zawiera zarzuty praktycznie tożsame z zarzutami zawartymi w skardze. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 20 Statutu Rada wskazała, że jest on błędnie powołany przez stronę skarżącą, gdyż nie ma on wpływu na procedowanie zaskarżonej uchwały, gdyż Komisja Edukacji i Kultury nie jest organem rady o samoistnych kompetencjach i podejmuje ona działalność w imieniu rady i w zakresie przez nią określonym (vide Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym s. 25). Zgodnie z § 27 Statutu do zadań komisji stałych należy występowanie z inicjatywą uchwałodawczą oraz przygotowanie i opiniowanie projektów uchwał Rady. Omawiana uchwała została od strony formalno- prawnej sprawdzona i zaparafowana przez radcę prawnego, a powyższa Komisja Rady pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały w sprawie zmiany w Akcie Założycielskim uchwały Rady Miejskiej z dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia sieci publicznych szkól podstawowych dla których organem prowadzącym jest gmina oraz określenia granic ich obwodów. Wymagania te zostały sprawdzone przez nadzór Wojewody i uchwała ta weszła wżycie oraz została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Wojewody z dnia 25 lica 2012 r. W ocenie Rady skarżąca błędnie wskazała, że zaskarżona uchwała nie była zaopiniowana przez radcę prawnego, gdyż do Biura Rady w dniu 18 lipca 2012 r. wpłynął projekt tej uchwały zaopiniowany pozytywnie przez radcę prawnego pod względem formalno – prawnym, co potwierdza kopia projektu uchwały zaopiniowana przez radcę prawnego. Nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej, iż Komisja Edukacji i Kultury, która obradowała w dniu 23 lipca 2012 r. nie posiadała wymaganego kworum. Komisja składa się z 8 członków, zaś 5 członków wzięło udział w jej obradach z czego czterech głosowało, czyli połowa składu komisji. Fakt, iż Komisja zebrała się tego samego dnia, w którym obradowała sesja Rady Miejskiej jest bez znaczenia, gdyż to Rada podejmuje uchwały, a nie Komisja, która może zebrać się kiedy chce. Komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały z dnia 18 czerwca 2012 r., co potwierdza przedłożony protokół nr 12/12 Komisji z dnia 23 lipca 2012 r. Powołane przez pełnomocnika skarżącej wyroki dotyczą innego stanu faktycznego i były wydane przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty, ponieważ zgodnie z nowymi przepisami prawa nie trzeba konsultować przedmiotowej uchwały z kuratorem oświaty i nie jest wymagana jego pozytywna opinia. W związku z tym cytowanie ich jest bezprzedmiotowe. Zmiana siedziby szkoły bez zmiany przekształcenia jej funkcjonowania lub zaprzestania jej działalności nie jest likwidacją szkoły w rozumieniu art. 58 wspomnianej ustawy. Z wyroku NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1909/95 (ONSA 1996/4/168) wynika, że likwidacja jednostki organizacyjnej polega na całkowitym zaprzestaniu działalności jednostki. Treść przepisów ustawy o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Potwierdza to również wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 235/08, w którym podkreślono, że powołana ustawa nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykluczył taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkoły, o której mowa w art. 17 ustawy. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Statut szkoły zawiera podstawowe dane dotyczące szkoły, niezbędne do prowadzenia i obiegu dokumentacji organizacyjnej i finansowej. Dlatego też zmiana siedziby szkoły związana z nadaniem aktu własności, lokalizacji itp. oraz wprowadzenia zmian statutowych wymaga podjęcia uchwały przez radę i jej wykonania przez organ wykonawczy. Zmiana statutu szkoły, w zakresie zmiany siedziby szkoły może nastąpić tylko na podstawie uchwały rady gminy, zmieniającej sieć szkół na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa, o której mowa w art. 2 Konstytucji i zasady państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa, określonej w art. 7 Konstytucji Rada ponownie przytoczyła argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę. Wyjaśniła również, że komisje stałe rady tworzone są na podstawie przepisu § 27 Statutu, który został podjęty uchwalą Rady Miasta z dnia 29 września 2005 r., nr XLIII/277/05 w sprawie uchwalenia Statutu. Do zadań tych komisji należy, zgodnie § 27 ust. 3 Statutu, występowanie z inicjatywą uchwałodawczą oraz przygotowywanie i opiniowanie projektów uchwał. Przedmiot działań tych komisji określa natomiast uchwała Rady Miasta z dnia 31 marca 2011 r., nr X/76/11. Do pisma tego Rada dołączyła: kserokopię projektu uchwały zaopiniowanej przez radcę prawnego i protokołu nr 12/12 Komisji Edukacji i Kultury z dnia 23 lipca 2012 r., Statut Miasta i wspomnianą uchwałę Rady Miasta z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia przedmiotów działań stałych Komisji Rady Miejskiej. Na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto dodał, że cofa zarzut naruszenia § 20 Statutu. Podtrzymuje natomiast, że zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji a także art. 17 ustawy o systemie oświaty. Wskazał także, że odpowiedź na skargę została udzielona przez Przewodniczącą Rady Miejskiej, a nie przez samą Radę. Pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi. Zaprzeczył, aby omawiana uchwała naruszała art. 17 ustawy o systemie oświaty, bowiem przepis ten wymienia przesłanki jakie powinny być spełnione, ale nie w tego rodzaju przypadku, jakiego dotyczy zaskarżona uchwała. Co do tego, że rodzice dzieci zostali tą uchwałą zaskoczeni podniósł, iż "walka o tę szkołę" trwała od kilku miesięcy. Kwestia ta miała być przedmiotem referendum gminnego, do którego nie doszło. Sprawa została nagłośniona także w lokalnych mediach. Pełnomocnik ten podtrzymał również argumenty zawarte w piśmie Przewodniczącej Rady Miejskiej. Pełnomocnik skarżącej dodał, w odpowiedzi na wystąpienie pełnomocnika Gminy, że w maju 2012 r. Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym uchylił uchwałę dotyczącą likwidacji Szkoły Podstawowej nr 31. Rada Miejska zaś w dniu 18 czerwca 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia sieci szkół podstawowych, według której powyższa szkoła zachowywała swój dotychczasowy obwód i swoją dotychczasową siedzibę. Zatem jeszcze w dniu 18 czerwca 2012 r. rodzice i pracownicy szkoły byli przekonani o tym, że szkoła pozostanie w swojej dotychczasowej siedzibie. Ponadto pełnomocnik Gminy oświadczył, iż to że odpowiedź na skargę została udzielona przez Przewodniczącą Rady Miejskiej, a nie przez samą Radę nie jest uchybieniem, chociaż odpowiedź powinna być podpisana także przez Prezydenta Miasta albo przez samego Prezydenta. Dodał, że szkoła już funkcjonuje w nowym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m. in. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a) W rozpoznawanej sprawie skarga na uchwałę organu gminy została wniesiona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl ust. 4 powyższego przepisu w sprawach, których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94, z którego ust. 1 wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 2 art. 94 stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy z powodu upływu terminu określnego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i ust. 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 58 ust. 2. W przypadku szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2 zgodnie z którym droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km – w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 2) 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać trzeba, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu jest zatem przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu pod względem legalności, czy nie narusza on zarówno prawa materialnego i formalnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt I FSK 317/11, LEX nr 1148560). Z protokołu rozprawy z dnia 22 maja 2013 r. wynika, że pełnomocnik skarżącej cofnął zarzut skargi dotyczący naruszenia przez zaskarżoną uchwałę § 20 Statutu, który jest aktem prawa miejscowego i zawiera przepisy prawa powszechnie obowiązujące. Przepis ten reguluje tryb podejmowania uchwał przez Radę Miasta (sposób działania rady, inicjatywę uchwałodawczą, postępowanie dotyczące projektów uchwał, dane które powinna zawierać uchwała, osoby uprawnione do podpisywania podjętych uchwał, sposób ich ogłaszania i wejścia w życie). W myśl § 20 ust. 4 Statutu projekty uchwał powinny być zaopiniowane przez radcę prawnego pod względem formalno- prawnym oraz właściwe komisje pod względem merytorycznym. Z pisma Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 8 marca 2013 r., nadesłanego w odpowiedzi na postanowienie Sądu podjęte na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r., i przesłane pełnomocnikowi skarżącej, wynika, że w dniu 18 lipca 2012 r. wpłynął do Biura Obsługi Rady Miejskiej projekt zaskarżonej uchwały pozytywnie zaopiniowany przez radcę prawnego pod względem formalno-prawnym, co potwierdza dołączona do tego pisma kserokopia projektu zaskarżonej uchwały; wynika zeń, że został on podpisany przez radcę prawnego. Z pisma tego wynika również, że projekt zaskarżonej uchwały w dniu 23 lipca 2012 r., został sprawdzony pod względem merytorycznym przez właściwą komisję, tj. Komisję Edukacji i Kultury, która wbrew zarzutom strony skarżącej posiadała wymagane kworum, gdyż składa się z 8 członków, z których pięciu wzięło udział w obradach komisji, z czego czterech głosowało, czyli połowa składu Komisji. Z dołączonej do tego pisma kserokopii protokołu posiedzenia Komisji Edukacji i Kultury z dnia 23 lipca 2012 r. nr 12/12 wynika, że Komisja ta pozytywnie zaopiniowała projekt omawianej uchwały w głosowaniu obejmującym 4 głosy za, 0 głosów przeciw i 0 głosów wstrzymujących się. W myśl § 31 ust. 5 Statutu komisja podejmuje wnioski i wraża swoją opinię zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jej składu. W piśmie tym Rada dodała, że bez znaczenia pozostaje fakt, iż wspomniana Komisja zebrała się tego samego dnia, w którym odbyła się sesja Rady Miejskiej, na której zapadła zaskarżona uchwała, gdyż to Rada podejmuje uchwały, a nie Komisja, która może zebrać się w dowolnym czasie. W świetle powyższego pisma organu gminy z dnia 8 marca 2013 r. i cofnięcia na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. przez pełnomocnika skarżącej zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu § 20 Statutu Sąd, ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., odstąpił od oceny jego zasadności. Pełnomocnik strony skarżącej na wspomnianej rozprawie podtrzymał natomiast zarzut naruszenia art. 17 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 lipca 2012 r. wprowadziła zmiany do uchwały tej Rady podjętej dnia 18 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Wałbrzych oraz określenia granic ich obwodów. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały zmienił treść przepisu § 1 ust. 13 zmienianej uchwały, który otrzymał brzmienie: "Publiczna Szkoła Podstawowa nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, ul. 11 Listopada 75", przy czym przepis § 1 zmienianej uchwały ustala plan sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę. Natomiast przepis § 2 zaskarżonej uchwały zmienił treść przepisu § 2 ust. 13 zmienianej uchwały, który otrzymał brzmienie: "Publiczna Szkoła Podstawowa nr 31 im. Gustawa Morcinka w Wałbrzychu, ul. 11 Listopada 75- ulice: Bystrzycka od nr 1 do nr 9, Głuszycka, Kamieniecka, Kłodzka, Noworudzka, Osiedle Górnicze, Strzegomska, Świdnicka od nr 101 do końca, Zagórzańska", przy czym przepis § 2 zmienianej uchwały określa granice obwodów szkół podstawowych. Z treści przepisów § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały wynika, że zmiana planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez gminę i granic ich obwodów, uregulowanych w zmienianej uchwale, obejmuje zmianę siedziby (lokalizacji, adresu) Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31, wskazanej w § 1 ust. 13 i w § 2 ust. 13 zmienianej uchwały. Natomiast nie nastąpiła zmiana obwodu tej szkoły. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, iż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta w związku z tym, że dnia 10 lipca 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwalę nr XXXV/278/2012 r. wprowadzającą zmianę w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31 z dnia 4 stycznia 1993 r. ze zm. dotyczącą zmiany siedziby tej szkoły z dniem 1 września 2012 r. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała stanowi konsekwencję zmian wprowadzonych powyższą uchwałą w sprawie zmian w akcie założycielskim szkoły obejmujących zmianę siedziby szkoły. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez Radę Miejską w powołanym wyżej piśmie z dnia 8 marca 2012 r., z którego wynika, że treść przepisów ustawy o systemie oświaty nie zawiera przepisów dotyczących przeniesienia siedziby szkoły, co potwierdza również powołany przez ten organ wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 235/08. Podkreślono w nim, że wspomniana ustawa nie normuje kwestii przeniesienia siedziby szkoły. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wykluczył taką możliwość. Przedmiotowa zmiana jest co do zasady dopuszczalna, ale musi być powiązana z regulacjami dotyczącymi zmiany sieci szkół, o której mowa w art. 17 ustawy. Siedziba szkoły jest bowiem jednym z ogniw takiej sieci. Z treści przytoczonego wyżej art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika jedynie, że rada gminy ustala plan sieci szkół publicznych, a także określa granice obwodów tych szkół. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie wskazują jaka ma być kolejność podejmowania uchwał w sprawie zmiany w akcie założycielskim szkoły siedziby tej szkoły oraz w sprawie ustalenia (zmiany) sieci szkół publicznych i określenia granic ich obwodów. Akt założycielski szkoły publicznej określa natomiast typ, nazwę i siedzibę szkoły lub placówki publicznej (art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Akt założycielski szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1, określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne (ust. 2). Nadmienić należy, iż skarżąca wniosła również skargę na wspomnianą wyżej uchwałę z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie zmiany w Akcie Założycielskim Publicznej Szkoły Podstawowej nr 31. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wr 666/12, a skarga oddalona wyrokiem Sądu z dnia 31 maja 2013 r., w którym stwierdzono, że zmiana siedziby wspomnianej szkoły na podstawie tej uchwały nie spowodowała modyfikacji w zakresie granic jej obwodu, które pozostały identyczne w stosunku do stanu przed zmianą. W wyroku tym Sąd rozważając kolejność podejmowania uchwał w sprawie zamiany sieci szkół i zmiany siedziby szkoły w akcie założycielskim szkoły zajął stanowisko, że uchwała rady gminy w sprawie zamiany aktu założycielskiego szkoły w zakresie dotyczącym zmiany siedziby szkoły, jeżeli jednocześnie nie prowadzi do zmiany jej obwodu, ma charakter wyłącznie techniczny, ewidencyjny. Nie ustala ona nowych granic obwodu, nie powoduje konieczności podejmowania uchwał w sprawie zmiany aktów założycielskich innych szkół danego typu oraz merytorycznego ustalenia nowego planu sieci szkół w związku z określeniem nowych granic ich obwodów. W takiej sytuacji podjęcie uchwały w sprawie planu sieci szkół, mimo że konieczne, ma wyłącznie charakter porządkowy, ewidencyjny, gdyż służy realizacji danych związanych z nową lokalizacją siedziby szkoły. Natomiast odmienna kolejność podejmowania uchwał powstaje w sytuacji gdy zmiana siedziby szkoły prowadzi do określenia nowych granic jej obwodu. W rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej wskazano, zamiana siedziby szkoły podstawowej nie spowodowała zmiany granic jej obwodu, co oznacza że zaskarżona uchwała ma charakter porządkowy, ewidencyjny i służy rejestracji danych adresowych nowej siedziby szkoły. W tej sytuacji zaskarżona uchwała, zmieniająca uchwałę w sprawie sieci szkół oraz określenia granic ich obwodów mogła zostać podjęta po wcześniejszym uchwaleniu zmian w akcie założycielskim szkoły w zakresie zmiany siedziby tej szkoły. Powyższe czyni bezzasadnym zarzut podniesiony w skardze, iż zaskarżona uchwała narusza art. 17 ustawy o systemie oświaty. Skoro pełnomocnik organu gminy podniósł, że sprawa dotycząca wspomnianej szkoły trwała już kilka miesięcy i miała być również przedmiotem referendum gminnego do którego jednak nie doszło, a ponadto informowały o niej lokalne media, to nie można mówić o elemencie zaskoczenia rodziców i pracowników szkoły spowodowanym podjęciem zaskarżonej uchwały, zważywszy że, jak to słusznie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, żaden przepis prawa nie zabrania podejmowania uchwał w okresie wakacyjnym. Nie można zatem podzielić stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 Konstytucji, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności), ponieważ skarżąca nie wyjaśniła na czym konkretnie polega naruszenie tych zasad. Ogólne zasady ustrojowe Konstytucji, w tym wyrażone w art. 2 i art. 7, znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Wyznaczają one kierunek tworzenia prawa, a także sposób jego wykładni i stosowania. Sąd podziela w kwestii nietrafności powyższego zarzutu, przytoczone w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1738/09, LEX nr 745158, zgodnie z którym ogólne zasady ustrojowe nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Formą bezpośredniego stosowania tych zasad jest współstosowanie interpretacyjne tego rodzaju norm, gdy organ stosujący prawo ustala jego znaczenie biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową jak i odpowiednią normę Konstytucji. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, dla rozpoznania niniejszej sprawy, zgłoszony na rozprawie dniu 22 maja 2013 r., zarzut dotyczący podpisania odpowiedzi na skargę wyłącznie przez Przewodniczącą Rady Miejskiej, a nie przez Prezydenta, mimo iż zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje gminę na zewnątrz, co obejmuje również reprezentowanie gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. w tym względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ONSA i WSA 2013/2/21). W niniejszym postepowaniu Gmina była reprezentowana przez Prezydenta na podstawie pełnomocnictwa udzielonego w dniu 21 maja 2013 r. radcy prawnej Marii Majewskiej, a podpisanie pisma procesowego przez Przewodniczącą Rady nie może być podstawą uznania, że uchwała w sposób istotny narusza prawo. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.