IV SA/Wr 679/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej M.B. 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Wojewody D. z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z póź. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. reprezentowanej w postępowaniu przez pełnomocnika, od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], orzekającej o wymeldowaniu wyżej wymienionej z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. H. [...] we W. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że postępowanie w sprawie wymeldowania M. B. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. H. [...] we W. zostało wszczęte z urzędu w dniu 3 października 2011 r., ponieważ Prokuratura Rejonowa dla W. - Śródmieście skorzystała z prawa zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dokonanego w dniu 6 grudnia 2011 r. przez pracownika Zarządu Zasobu Komunalnego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że M. B. nie mieszka w lokalu przy ul. H. [...] we W. od ok. 6 lat. Ponadto ustalono, że przedmiotowa nieruchomość jest podnajmowana bez zgody Gminy W. Zeznająca w dniu 21 grudnia 2011 r. M. M. oświadczyła do protokołu, że od pół roku wynajmuje od matki M. B. mieszkanie przy ul. H. [...] we W.. Świadek stwierdziła, że kiedy wprowadzała się do wynajętego lokalu, to nie był on przez nikogo zamieszkiwany oraz nie znajdowały się w nim żadne rzeczy osobiste należące do poprzednich lokatorów. Z zeznań złożonych w dniu 21 lutego 2012 r. przez S. B. wynika, że nie zna aktualnego miejsca pobytu M. B. Zeznająca stwierdziła, że jej córka od ok. 3 lat przebywa w Anglii. W dniu 10 maja 2012 r. w siedzibie organu I instancji stawiła się M. B., która oświadczył do protokołu, że od 2004 r. przebywa poza granicami Polski. Ponadto zeznająca stwierdziła, że nie zgłosiła w organie meldunkowym wyjazdu do Anglii, ponieważ miał on trwać tylko pół roku. Składając wyjaśnienia strona oświadczyła, że w trakcie swojego kilkuletniego pobytu w Anglii do Polski przyjechała jedynie trzy razy. Uznając za wystarczający zgromadzony dotychczas materiał dowodowy w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent W. orzekł o wymeldowaniu M. B. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. H. [...]we W. Od powyższej decyzji pełnomocnik M. B. wniósł za pośrednictwem organu I instancji odwołanie do Wojewody D., w którym zakwestionowano zasadność rozstrzygnięcia wydanego przez Prezydenta W.. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych organ gminy wydaje, na wniosek strony lub z urzędu, decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Pojęcie "opuszcza", na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy interpretować, jako dobrowolne wyprowadzenie się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego bez dopełnienia formalności meldunkowych, przy czym pojęcie to zawiera w sobie element woli osoby, która w opuszczonym przez siebie miejscu nie zamierza nadal przebywać. Należy zauważyć, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego należy rozumieć nie tylko fizyczne nieprzebywanie w lokalu, ale zamiar jego opuszczenia i skoncentrowania swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym. Organ odwoławczy zauważył, że żaden przepis nie zobowiązuje lokatora mieszkania do przebywania w nim określoną ilość godzin dziennie, czy stałego w nim nocowania. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje, iż pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem sądów administracyjnych, zamiar ten należy rozumieć jako wolę skoncentrowania w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Istotne jest przy tym, aby zamiar ten był określony na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Podkreślono, że obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób, służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy w świetle Konstytucji za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki. Podkreślenia wymaga, iż w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, która wyklucza ustanawianie prawnych reguł oceny dowodów w postępowaniu oraz nakazuje dokonywanie oceny faktów i okoliczności sprawy, a także zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób wszechstronny, zgodny ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, bez kierowania się z góry przyjętymi założeniami lub wytycznymi. Przy ocenie, czy strona opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały mniejsze znaczenie mają twierdzenia osoby zainteresowanej, istotniejsze są zaś dające się obiektywnie stwierdzić okoliczności. Mając na uwadze zeznania złożone przez M. B. w dniu 10 maja 2012 r. za bezsprzeczne należy uznać, iż strona od 2004 roku przebywa w Anglii. Istotny w niniejszej sprawie jest również fakt, że w tym czasie wyżej wymieniona jedynie trzykrotnie przyjeżdżała do Polski. Podkreślono, że pomimo składanych deklaracji o czasowym wyjeździe do Anglii, strona nie zgłosiła faktu wyjazdu za granicę we właściwym organie meldunkowym. Jak stanowi przepis art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu. I choć zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, o jakim mowa w art. 15 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, nie ma wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 tej ustawy do wymeldowania z pobytu stałego, to jednak nie można nie dostrzegać, że wyjazd za granicę - w okolicznościach konkretnej sprawy - nie zawsze stanowi okoliczność uniemożliwiającą wymeldowanie z pobytu stałego. Wyjazd z Polski do innego państwa może być wynikiem opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podkreślić jednak należy, że sam fakt pobytu za granicą nie stwarza podstaw do wymeldowania. Jeśli jednak towarzyszą temu okoliczności wskazujące na dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy ó ewidencji ludności i dowodach osobistych, to wówczas pobyt za granicą nie stanowi przeszkody w wymeldowaniu z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w Polsce. Organ odwoławczy zauważył, że w sytuacji kiedy strona nie była świadoma obowiązku meldunkowego jaki na niej spoczywał w chwili wyjazdu do Anglii, to mając na uwadze wieloletni pobyt za granicą oraz fakt wszczęcia postępowania o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego, mimo wszystko wyjazd za granicę powinien zostać zgłoszony we właściwym organie meldunkowym. M. B. w dniu 10 maja 2012 r. składała w siedzibie organu I instancji wyjaśnienia na okoliczność opuszczenia miejsca pobytu, w trakcie których deklarowała jedynie czasowy charakter wyjazdu oraz tłumaczyła się z zaniechania spełnienia obowiązku meldunkowego. Strona mając pełną świadomość niewywiązania się z obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę mogła w dniu składania zeznań dokonać stosownych czynności w organie gminy, jednakże zaniechała tego w konsekwencji czego stan fikcji meldunkowej jest nadal utrzymywany. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego zachodzą podstawy do wymeldowania M. B. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. H. [...] we W. w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podkreślono, że głównym celem wyżej przytaczanej ustawy jest dyscyplinowanie obywateli z punktu widzenia wiedzy posiadanej przez właściwe organy o miejscu, w którym aktualnie obywatele rzeczywiście przebywają. W obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedleniu stanu faktycznego; dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Nieodłącznym składnikiem systemu ewidencji ludności jest mechanizm wymeldowania, a więc formalnego usuwania informacji o zameldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan faktyczny. Stwierdzono, że zameldowanie jest jedynie czynnością rejestracyjną mającą na celu zebranie informacji o tym, kto i gdzie zamieszkuje. Służy ono wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Utrzymanie w ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu osoby, pomimo stwierdzonego faktu opuszczenia przez nią miejsca zameldowania oznaczałoby tolerowanie fikcji meldunkowej, niedopuszczalnej przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję M. B. reprezentowana przez pełnomocnika, uznała ją za krzywdzącą. Stwierdziła, że wymeldowanie jej z przedmiotowego lokalu (w którym jest również zameldowane jej niepełnoletnie dziecko) uniemożliwi jej wykup tego mieszkania na własność. W kwestii tej złożyła już stosowny wniosek do właściwego organu i sprawa ta "nabrała tempa". Do mieszkania tego posiada tytuł prawny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269. ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca aktualnie nie zamieszkuje w spornym lokalu, albowiem przebywa za granicą, gdzie podjęła pracę. Spór sprowadza się zatem do pytania: czy ustalony w sprawie stan faktyczny, w szczególności wyjazd skarżącej za granicę w celu zarobkowym stanowi przesłankę do wymeldowania jej z miejsca stałego pobytu w Polsce. Stwierdzić należy, że samo opuszczenie miejsca pobytu, związane np. z pracą w innym miejscu nie oznacza automatycznie zaistnienia przesłanki wymeldowania z pobytu stałego, jeżeli nie jest połączone z zamiarem przeniesienia centrum spraw życiowych do innego miejsca. Ustawa o ewidencji ludności wprowadza także pojęcie pobytu czasowego, które oznacza przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem (art. 7). W wyroku z 5 czerwca 2008 r. (II OSK 627/07; LEX nr 496234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Sam fakt pobytu czasowego poza miejscem stałego pobytu nie stwarza podstaw do wymeldowania, albowiem do spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania nie wystarczy samo fizyczne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu. Przebywanie w innym lokalu (w innej miejscowości) nie stanowi spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania, chyba że towarzyszą temu inne okoliczności, wskazujące na zamiar stałego związania się z tym nowym miejscem." W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne, nadto że opuszczenie danego lokalu to nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia tego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i założeniem w nowym ośrodku swoich osobistych i majątkowych interesów. Dobrowolne opuszczenie ma miejsce wówczas, gdy wynika z własnej woli osoby zainteresowanej. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny, tj. przez złożenie stosownego oświadczenia lub w sposób dorozumiany - przez zachowanie, które w sposób nie budzący wątpliwości wyraża wolę osoby skoncentrowania swojej aktywności życiowej w innym miejscu. Zaś trwałość opuszczenia lokalu ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy osoba wyraża wolę zerwania wszystkich związków z lokalem dotychczasowego miejsca pobytu. Zatem o opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić jedynie wówczas, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, przy czym zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Innymi słowy dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca opuściła miejsce stałego pobytu wyjeżdżając za granicę w poszukiwaniu pracy. Problemem w niniejszej sprawie jest fakt, iż organ meldunkowy nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób rzeczywistej woli skarżącej związanej z faktycznym opuszczeniem miejsca pobytu. Jak słusznie podnosi organ, opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ustalenie zamiaru przebywania na stałe w określonym miejscu nie może opierać się tylko na twierdzeniach osoby zainteresowanej, ale musi znajdować oparcie w obiektywnie istniejących okolicznościach stwierdzonych w toku rozpoznawania sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na konieczność ustalenia poprzez obiektywnie stwierdzone okoliczności, czy osoba zainteresowana uzewnętrznia w jakiś sposób wolę powrotu do lokalu, w którym jest zameldowana. W wyroku z 15 lutego 2007 r. (IV SA/Wa 2415/06, LEX nr 318085) WSA w Warszawie stwierdził: "Fakt, iż strona posiada nadal klucze do lokalu, że znajdują się tam jej rzeczy osobiste i korzysta z mieszkania w czasie pobytu w Polsce, świadczy o tym, iż nie zrezygnowała ona z uprawnienia do przebywania w tym lokalu i zamierza do niego powrócić". Z kolei w wyroku z 22 kwietnia 2008 r. (III SA/Łd 643/07; LEX nr 488539) WSA w Łodzi przyjął, iż sam wyjazd za granicę na okres 5 lat nie uzasadnia wymeldowania jeżeli opuszczenie miejsca pobytu nie miało charakteru trwałego. Podstawową przesłanką dla przyjęcia, że opuszczenie miejsca pobytu stałego ma tylko charakter czasowy jest ustalenie takiego zamiaru. O takim zamiarze świadczą okoliczności wskazujące, że osoba zainteresowana utrzymuje więzi z miejscem zameldowania, np. ponosi lub przynajmniej w jakimś stopniu partycypuje w kosztach utrzymania lokalu, powraca okresowo do kraju i w okresach tych zamieszkuje w lokalu, w jakikolwiek inny sposób uzewnętrznia wolę powrotu do miejsca zameldowania. W tym kontekście organ powinien ocenić takie, wynikające z lektury akt sprawy okoliczności, jak te, że skarżąca – jak oświadczyła – na własny koszt wyremontowała mieszkanie, spłaciła ciążące na nim zadłużenie oraz podjęła kroki prawne związane z nabyciem przedmiotowego lokalu na własność. Abstrahując od ewentualnej cywilnoprawnej wadliwości postępowania skarżącej podnajmującej należący do niej lokal osobom trzecim, organ powinien ocenić ten fakt w sferze konsekwencji wynikających dlań z prawa meldunkowego. Należy również ustalić, czy skarżąca nadal posiada klucze do lokalu, czy korzysta z mieszkania w czasie okazjonalnych wizyt w kraju, itp. Organ, wbrew zastrzeżeniom zawartym w decyzji zdaje się również przyjmować, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaniechanie obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, o jakim mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności ma wpływ na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 do wymeldowania z miejsca pobytu stałego, z czym jednak trudno się zgodzić. Ustosunkowując się do czynności podjętych przez organ meldunkowy należy stwierdzić, że żadna ze wskazanych okoliczności dotyczących zbadania zamiaru strony nie została oceniona. To zaś oznacza, że organ nie wyjaśnił w należyty sposób wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a tym samym naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zasada ta nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków celem pełnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy. Tymczasem, prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające mogło doprowadzić do odmiennej oceny charakteru opuszczenia przez skarżącą przedmiotowego lokalu, a w konsekwencji do innego rozstrzygnięcia. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej praktycznie w każdym przypadku musi być uznane za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji I instancji, skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ meldunkowy. Organy powinny zwrócić szczególną uwagę na charakter opuszczenia miejsca stałego pobytu przez skarżącą i opierając się na dających się obiektywnie stwierdzić okolicznościach ustalić, czy miała ona zamiar stałego, czy tylko czasowego opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu. W szczególności organy powinny zwrócić uwagę na wspomniane wyżej okoliczności, które uzewnętrzniają wolę powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy.