IV SA/Wr 704/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant asystent sędziego Sylwia Zdyb po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2012 r. SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] 2012 r. ([...]) odmawiającej przyznania T. R. dalej: skarżąca, pomocy na zakup leków i pomalowanie łazienki. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia podano, że skarżąca w dniu [...] 2012 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z wnioskiem o pomoc finansową na zakup środków czystości i środków higieny osobistej, na zakup karty do telefonu komórkowego (50 zł) oraz na leki (33 zł), a także na opłacenie czynszu (444,24 zł), energii elektrycznej (40,15 zł), gazu (54,93 zł) i zakup żywności. Pismem z dnia 9 lipca 2012 r. zwróciła się o pomoc finansową na zakup farby oraz na wynajęcie pracownika do pomalowania łazienki. Poinformowała, że łazienka została zabrudzona podczas wymieniania starej rury kanalizacyjnej na nową, plastikową. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([...]) przyznano skarżącej zasiłek celowy w łącznej kwocie 346,59 zł, z przeznaczeniem na: dofinansowanie do opłat za czynsz, opłatę gazu, opłatę energii, dofinansowanie do zakupu środków czystości i higieny osobistej oraz zakup karty telefonicznej. Wydaną w tym samym dniu decyzją ([...]) przyznano świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie 200 zł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ([....]) odmówiono pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków i pomalowanie łazienki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, jakimi zasobami środków dysponuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. na zasiłki celowe i okresowe. Podano także, jaka jest średnia wysokość przyznawanych zasiłków. W treści uzasadnienia poinformowano, że stan łazienki nie wymaga przeprowadzania remontu - wystarczy ją odkurzyć. Stwierdzono także, że co do zakupu leków - nie istnieje w tym zakresie niezaspokojona potrzeba. Wnioskodawczyni nie okazała recept ani zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność dokonania zakupu. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca stwierdzając, że w jej przekonaniu odmowa przyznania świadczenia "nie odpowiada podstawowym celom i możliwościom pomocy społecznej". Wskazała, że "to bzdury, że trzeba tylko odkurzyć ściany". Oświadczyła, iż po wymianie rur łazienka była tak bardzo zabrudzona, że pracownik malował łazienkę przez 4 dni. Odwołująca się - jak wskazuje - na malowanie wydała 150 zł, a nie zapłaciła jeszcze malarzowi. Sama nie mogła wykonać tej pracy, gdyż jest osobą "starszą, schorowaną i niedożywioną". Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznych reguluje ustawa z dnia 24 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 ze zm.). W ustawie tej przyjęto ogólną zasadę, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności, wymienionych w przepisie art. 7 ustawy, do których zalicza się m.in. bezrobocie, bezdomność, długotrwałą chorobę, niepełnosprawność. Przesłanki uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Wysokość kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą wynosi aktualnie 477 zł (§ 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Jednym ze świadczeń pieniężnych udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Z akt sprawy wynika, że skarżąca dysponuje dochodem w wysokości 477 zł, na który składają się dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek stały. Mieszka sama. Jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę wysokość dochodu, odwołująca się spełnia warunki do korzystania z bezzwrotnych świadczeń pieniężnych. Podejmując decyzję w rozpatrywanej sprawie, należy jednak mieć także na względzie zadania, cele i rolę pomocy społecznej, określone w przepisach o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Z treści wymienionych przepisów wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy, dodatkowy, uzupełniający w stosunku do własnych możliwości, zasobów osób, które o pomoc się ubiegają. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Dlatego osoby wnioskujące o pomoc nie mogą oczekiwać, że zostanie im udzielona pomoc finansowa zawsze wtedy, gdy o nią wnioskują. Pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania czy zastępować własnych starań wnioskodawców w celu poprawy sytuacji życiowej. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją odmówił przyznania zasiłku celowego na malowanie łazienki po wymianie rury kanalizacyjnej. W treści decyzji powołano się na stwierdzenie pracownika socjalnego przeprowadzającego oględziny i stwierdzono, że "w trakcie wymiany rury łazienka nie została zabrudzona", a ,,stan łazienki w żaden sposób nie zagraża" bezpieczeństwu lokatorki mieszkania. Odmówiono także przyznania pomocy na zakup leków. Przedstawiono pokrótce budżet i Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przeznaczony na wypłatę zasiłków w 2011 roku i plan wydatków w 2012 roku. Kolegium wskazuje, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 39 ustawy jest świadczeniem uznaniowym. Organ pierwszej instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że samo spełnienie ustawowych kryteriów dochodowych przez stronę nie oznacza przyznania zasiłku celowego. Organ pomocy społecznej nie jest obowiązany do zaspokojenia wszystkich, chociażby najbardziej uzasadnionych potrzeb osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy. W pierwszej kolejności pomoc przeznaczana jest dla rodzin i osób nieposiadających dochodu lub mających bardzo niski dochód, które przy wykorzystaniu własnych możliwości nie są w stanie zdobyć środków umożliwiających zaspokojenie potrzeb na poziomie elementarnym. Malowanie łazienki po wymianie rury nie jest podstawową elementarną potrzebą wymagającą zaspokojenia z publicznych pieniędzy. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że niezasadne byłoby także dofinansowanie zakupu leków. Odwołująca się - która wysokość potrzeb w tym zakresie oszacowała we wniosku o pomoc na 33 zł - może je zakupić z własnych dochodów. Kolegium podkreśla, że organ pierwszej instancji - odrębnymi decyzjami – zaspokoił liczne, zgłaszane przez stronę inne potrzeby, a więc przyznał: - świadczenie na zakup posiłku lub żywności w wysokości 200 zł (decyzją z [...] lipca 2012 r., [...]), - zasiłek celowy w łącznej kwocie 346,59 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za czynsz, opłatę gazu, opłatę energii, dofinansowanie do zakupu środków czystości i higieny osobistej oraz zakup karty telefonicznej (decyzją z [...] lipca 2012 r., [...]). W świetle obowiązujących przepisów nie można zaakceptować postawy strony ukierunkowanej na pobieranie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz braku jej działań zmierzających do poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej w celu zaspokajania najpilniejszych potrzeb życiowych. Należy wskazać, że permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych stanowi wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 1864/06, LEX nr 496315). W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała, że malarz malował łazienkę przez 4 dni ,,gdyż nie mógł usunąć zabrudzonych ścian, od starych, zardzewiałych, żeliwnych, przepiłowanych rur". Wyjaśniła, że leczy się na własną rękę, by było taniej; rachunki okazywała – ale nigdy za leki. MOPS nie zwracał skarżącej za leki, które wypisywał lekarz. Skarżąca podniosła, że jest osobą schorowaną, źle odżywioną oraz starszą i słabszą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2009 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale nie obowiązek zaspokojenia wszystkich potrzeb. W wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że pomoc społeczna ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o swoje sprawy (OTK 8/01, poz. 252). Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży. Użyty w tym przepisie zwrot ,,może być przyznany" wskazuje, że decyzja organu pomocy społecznej w przedmiocie zasiłku podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznana pomoc w formie zasiłku celowego i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ administracji musi mieć na względzie, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. O przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku decyduje każdorazowo organ przyznający zasiłek, biorący pod uwagę posiadane środki finansowe, sytuację materialną wnioskodawcy oraz cel zasiłku, a także potrzeby innych osób znajdujących się w zasięgu działania organu. Obowiązkiem właściwych organów administracji jest ,,zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych" osób podopiecznych, nie zaś spełnienie ich żądań. Nie jest tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tą pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozważać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygniecie. Organ orzekający w sprawie poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Wskazano – indywidualizując sytuację skarżącej – że dysponuje dochodem w wysokości 477 zł na który składają się dodatek mieszkaniowy oraz zasiłek stały, mieszka sama, jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Podkreślono, że odrębnymi decyzjami zaspokojono liczne, zgłaszane przez skarżącą inne potrzeby (zob. wywiad środowiskowy). Organ uznał, że malowanie łazienki po wymianie rury nie jest podstawową elementarną potrzebną wymagającą zaspokojenia z publicznych pieniędzy. Ponadto wskazując, iż z przeprowadzonych przez pracownika socjalnego oględzin lokalu wynika, że ,,w trakcie wymiany rury łazienka nie została zabrudzona", a ,,stan łazienki w żaden sposób nie zagraża" bezpieczeństwu lokatorki. Organ podał, iż niezasadne byłoby także dofinansowanie leków. Skarżąca może bowiem zakupić z własnych dochodów (33zł). Organ wskazał również środki finansowe jakimi dysponuje na zasiłki celowe i okresowe. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielonych na jednego uprawnionego, ilość osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2009 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). Niezbędnym jest podkreślenie, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają zapewnić wnioskodawczyni, zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielonych w ramach pomocy społecznej, a zwłaszcza gdy udzielana jest pomoc społeczna. Skoro wydane decyzje w niczym nie naruszają prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). PM 07.03.2013 r.