IV SA/Wr 746/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi W. B. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 9 ust. 7, art. 10 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 36, art. 2 ust.1 pkt 2, art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta W. uznał A. K. za osobę bezrobotną z dniem 18 lipca 2013 r. , nie przyznając mu prawa do zasiłku z tym uzasadnieniem ,że nie spełnia on warunków określonych w art. 71 powołanej wyżej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji A.K. podniósł ,że odmowa przyznania zasiłku dla bezrobotnych wynika ewidentnie z winy pracowników urzędu pracy i wniósł jednocześnie o szczegółowe uzasadnienie wydanej decyzji wraz z podstawą i sposobem obliczania czasu. Odwołujący wywodził , że nie posiadał zaświadczenia ZUS o opłaceniu składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wskazał, że na przełomie marca i kwietnia kilkakrotnie dzwonił na infolinię urzędu i za każdym razem otrzymywał odpowiedź, że bez tego dokumentu nie może się zarejestrować. Złożył więc w ZUS wniosek o wydanie wymienionego zaświadczenia, jednak do dnia wniesienia odwołania nie otrzymał wnioskowanego zaświadczenia. W lipcu zgłosił się do urzędu pracy i otrzymał zupełnie inną informację niż udzielona mu telefonicznie, a mianowicie, że bez wskazanego zaświadczenia może się zarejestrować w charakterze osoby bezrobotnej, co bezzwłocznie uczynił. Jednak nastąpiło to po terminie uprawniającym go do zasiłku. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że A. K. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 18 lipca 2013 r. Z załączonego do akt sprawy dokumentu Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 czerwca 2007 r. (data rozpoczęcia wykonywania działalności) do 30 listopada 2012 r. (data zaprzestania wykonywania działalności), natomiast wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło w dniu 8 maja 2013 r. W dniu rejestracji tj. 18 lipca 2013 r. zainteresowany złożył pisemne oświadczenie o poinformowaniu go o tym , że zostanie zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, ponieważ składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy opłacał do dnia 20 listopada 2012 r. Organ II instancji przytoczył brzmienie art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, opublikowanego we właściwym Dzienniku Ustaw, przy czym ustawodawca nie określa wymiaru czasu pracy a jedynie ustala wymaganą wysokość wynagrodzenia. Do 365 dni zalicza się również okresy świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracy przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Organ wskazał ,że do wymienionych 365 dni zalicza się również okresy opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie. Okresy zaliczane w poczet uprawnień zasiłkowych to okresy, ud których opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy oraz u kresy związane z zatrudnieniem. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji ,że A. K. nie spełnił warunków, o których mowa w art. 71 powołanej wyżej ustawy, gdyż w badanym okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. od 17 stycznia 2012 r. do dnia 17 lipca 2013 r. nie udokumentował wymaganych przez ustawodawcę 365 dni uprawniających do zasiłku. Wobec tego należało orzec o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Według organu II instancji zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy suma okresów, od których uzależnione jest prawo do zasiłku liczona jest od daty rejestracji w urzędzie pracy. Okres 18 miesięcy ustanowiony w tym przepisie jest okresem sztywnym i nie jest możliwe jego przedłużenie. Wprawdzie jak wynika z załączonej dokumentacji wpis do ewidencji działalności gospodarczej został wykreślony z dniem 8 maja 2013 r., ale jak sam zainteresowany podaje składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy opłacał do dnia 30 listopada 2012 r., tj. do dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Gdyby zainteresowany zarejestrował się w urzędzie pracy bezpośrednio po wykreśleniu wpisu z rejestru działalności gospodarczej, tj. po dniu 8 maja 2013 r., to po udokumentowaniu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy przez co najmniej 365 dni w badanym 18 miesięcznym okresie przysługiwałoby mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W tym celu należałoby przedłożyć właściwe zaświadczenie wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednak w przypadku odwołującego przerwa pomiędzy opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (30 listopada 2012 r.) , a rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. (18 lipca 2013 r.) wynosiła 7 miesięcy i 18 dni , co automatycznie skutkuje brakiem możliwości udokumentowania wymaganych przez ustawodawcę 365 dni. Końcowo organ odwoławczy podkreślił , że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przewidują jakichkolwiek możliwości odstępstw od zasad przewidzianych w ustawie i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznania prawa do zasiłku. Decyzja ostateczna - w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych - stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący podniósł zarzut wprowadzenia go w błąd przez telefoniczne centrum obsługi osób bezrobotnych, do którego dzwonił na przełomie marca i kwietnia, wielokrotnie w celu w celu pozyskania rzetelnej informacji. Według skarżącego został on pozbawiony zasiłku dla bezrobotnych z powodu źle udzielonej mu informacji, która miała wpływ na jego działania, tym bardziej, że z uzasadnienia decyzji Wojewody D. wynika, że gdyby informacja została mu przekazana rzetelnie, to miałby pełne prawo do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z uzasadniającą ją argumentacją . Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego udzielania nieścisłych informacji przez pracowników obsługujących infolinię organ wyjaśnił, że tzw. "Zielona Linia" jest infolinią w administracji publicznej dla klientów Publicznych Służb Zatrudnienia z całego kraju. Konsultanci z Centralnego Biura Infolinii gromadzą i udzielają informacji na temat ofert pracy, propozycji szkoleń, dostępnych w urzędach środków na aktywizację osób bezrobotnych, rejestracji i wypłat zasiłków dla bezrobotnych. Natomiast pracownicy Powiatowego Urzędu Pracy we W. nie udzielają żadnych informacji w ramach wyżej wymienionej infolinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ) ( zwanej dalej p.p.s.a.). Zatem jedynie negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ona obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego , wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Zaznaczyć jednak należy, że przedmiotem sporu jest zaskarżona decyzja jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem nie kwestionuje on faktu przyznania mu statusu osoby bezrobotnej. W tym zakresie podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowi przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art.75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, spełniał jedną z przesłanek szczegółowo określonych w art.71 ust.1 pkt 2 lit. a - lit. i powołanej wyżej ustawy, wskazujących na okresy, które zalicza się do 365 dni, o których mowa wyżej. Z punktu widzenia przedmiotu sporu w analizowanej sprawie kluczowe znaczenia ma sposób obliczenia okresu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. A zatem od jakiego momentu ten okres powinien być liczony, a mianowicie, czy okres czasu wskazany w tym przepisie to jest "18 miesięcy poprzedzających" od momentu zarejestrowania należy liczyć w sposób ciągły (nieprzerwany), czy też w sposób dopuszczający jego przerywanie, a zatem faktyczne wydłużenie. Analiza orzecznictwa sądowo-administracyjnego w tym przedmiocie dowodzi, że linia orzecznicza w tym zakresie jest w zasadzie ukształtowana, czego potwierdzeniem są następujące wyroki, a to : wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/11, wyroki WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 401/07 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1011/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 380/2009, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 537/2009 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 178/11. Jakkolwiek odnotować należy, że w rozważanym przypadku mamy również do czynienia z odmiennym poglądem, sformułowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 5/13. Jego konkluzją jest stwierdzenie, że skoro ustawodawca w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie używa słowa "bezpośrednio", czy też innego określenia wskazującego na analogiczne konsekwencje, jak na przykład sformułowania "ostatnich 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku" , lecz ogranicza się jedynie do wskazania, że chodzi o 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania , to niedopuszczalna jest wykładnia ścieśniająca termin "miesięcy poprzedzających" jedynie do "miesięcy bezpośrednio poprzedzających". Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska . Natomiast w pełni aprobuje pogląd i zasadniczy tok rozważań zaprezentowany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 listopada 2013r. sygn. akt IVSA/Wr 464/13 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkopolskim z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 1015/12 , wedle których przyjęcie wykładni proponowanej we wskazanym wyżej wyroku z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 5/13 prowadzi do naruszenia racjonalności i spójności zastosowanego rozwiązania. Jeśli termin 18 miesięcy miałby być liczony inaczej, niż wstecz bezpośrednio od dnia poprzedzającego dzień rejestracji, to jego wyznaczenie stałoby się bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem to, że obliczenie 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku następowałoby w oparciu o wszystkie miesiące poprzedzające dzień zarejestrowania, w których bezrobotny mógł być zatrudniony. Tymczasem wniosek taki jest sprzeczny z celami i funkcjami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które sprowadzają się do limitowania okresu czasu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku. Intencje ustawodawcy są bowiem czytelne, a przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady proporcjonalności. Okres 18 miesięcy to nieco ponad 540 dni, z czego uprawniony przez okres 365 dni powinien być zatrudniony lub spełnić inne przesłanki wymienione w poszczególnych literach pkt 2 ust. 1 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nadto w przepisach ust. 2 do 4 tego artykułu przewidziane są wyjątki na korzyść uprawnionego. Zatem okres 365 dni zatrudnienia oblicza się w okresie wyłącznie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Taki pogląd wyrażony został również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1212/05 , gdzie przyjęto, że ze sformułowania " poprzedzających dzień zarejestrowania" w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wynika, że okres 18 miesięcy liczy się od dnia rejestracji, a nie od dowolnie wybranego przez bezrobotnego okresu 18 miesięcy. W języku polskim słowo "poprzedzić" rozumie się "zajść w czasie przed jakimś faktem, zdarzeniem" (Słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005 r.). Norma prawna, zawarta w art. 23 ust. 1 pkt 2 (obecnie ,w art. 71 ust. 1 pkt 2) ustawy, określa zdarzenie, od którego liczy się 365 dni w okresie 18 miesięcy stanowiąc, że tym zdarzeniem jest dzień zarejestrowania. Pomiędzy zdarzeniem prawnym - dniem rejestracji, a okresem 18 miesięcy występować musi ścisły związek. Podkreślono ponadto, że odstąpić od tego można jedynie w sytuacjach szczególnych, a mianowicie gdy bezrobotny nie dokonał rejestracji z powodu dni wolnych od pracy. W takim aspekcie zagadnieniem tym zajmował się Sąd Najwyższy, który w wyroku z 27 marca 2002 r. sygn. akt III RN 168/01, zaakcentował, że "Opóźnienia w zarejestrowaniu się w charakterze bezrobotnego, spowodowanego dniami ustawowo wolnymi od pracy, nie należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez okres 365 dni w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania". Przechodząc od tych rozważań na grunt okoliczności badanej sprawy stwierdzić należy, że pozostaje w niej poza sporem fakt, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od 1 czerwca 2007 r. do 30 listopada 2012 r., a wykreślenie z rejestru nastąpiło w dniu 8 maja 2013 r., zaś w dniu 18 lipca 2007 r. zarejestrował się on jako bezrobotny. Ma zatem rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi, że skarżący nie udokumentował wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych tj. za okres od 17 stycznia 2012 r. do 17 lipca 2013 r. We wskazanym wyżej okresie przerwa między opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności i na Fundusz Pracy (art. 71 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), a datą rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy wynosiła 7 miesięcy i 18 dni. Dokonanie dopiero po tym okresie czynności rejestracyjnych uniemożliwia uznanie, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni skarżący opłacał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, skoro do dnia 30 listopada 2012 r. prowadził działalność gospodarczą. Stwierdzenie powyższego oznacza, że nie została spełniona ustawowa przesłanka do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W świetle powyższych ujawnionych okoliczności sprawy prawidłowo organy obu instancji orzekły o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wymaga podkreślenia, że w zakresie w jakim orzekał organ administracji publicznej związany jest on treścią obowiązujących przepisów i wydaje tzw. decyzję związaną, albowiem przepisy art.71 ust.1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organowi żadnych uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przysługującego bezrobotnemu. Natomiast nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego zarzut skargi nakierowany na winę organu w zakresie udzielenia wadliwej informacji co do wymogów związanych z rejestracją bezrobotnego . Twierdzenia skarżącego w tym zakresie jako niepoparte żadnym dowodem są gołosłowne. Natomiast analiza materiału aktowego sprawy nie potwierdza tego , przeciwnie wskazuje na to ,że skarżący był informowany o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogły mieć wpływ na sferę jego uprawnień jako bezrobotnego. Zważywszy ,że jak wynika akt sprawy był on zarejestrowany jako bezrobotny po raz drugi ( pkt 20 oświadczenia bezrobotnego z dnia 18 .07.2013r.) Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty przedstawiają się jako bezzasadne i jednocześnie wobec braku stwierdzenia okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.