IV SA/Wr 749/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 749/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 26 maja 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie:, Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r., sprawy ze skargi Z. R., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia, naruszenia prawa dotyczącego bezczynności Kolegium, , oddala skargę., , , Przedmiotem skargi Z. R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2014r., Nr [...] umarzające postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium oparło na następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku Z. R. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] umarzającego postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W dniu 2 kwietnia 2014 r. Z. R. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek, w którym zażądał m. in. stwierdzenia nieważności opisanego wyżej postanowienia Kolegium wskazując, że w razie jego wykonania wywołałby czyn zagrożony karą. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Kolegium opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art.61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2014r., Nr [...] umarzające postępowanie wszczęte wezwaniem do usunięcia prawa, dotyczącym "bezczynności" Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. W motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że według art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (w tym nieważnościowego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.).. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcie - na wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie określił co należy rozumieć pod sformułowaniem "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. "Decyzja wydana na podstawie tego przepisu [art. 157 § 3 k.p.a., a obecnie postanowienie wydawane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - przyp. i uzup. Kolegium] jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja (nieostateczna lub ostateczna), której ważność należy poddać ocenie, istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych" (J. Borkowski, Komentarz do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 759). Mając zatem na uwadze, że Z. R. w dniu 2 kwietnia 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - oprócz wniosku o stwierdzenie nieważności - wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw zakończonych postanowieniami Kolegium, w tym opisanego na wstępie, to w ocenie Kolegium, w sprawie wystąpiła sytuacja związana ze zbiegiem dwóch trybów przewidzianych w k.p.a.. Taki z kolei stan prawny powoduje, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed postępowaniem o stwierdzenie nieważności, co wynika z faktu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 1998 r., sygn.akt III SA 642/97 - Lex nr 35491, "że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a." Kolegium podkreśliło przy tym, że uprawnienia organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym wchłaniają uprawnienia organu wyższego stopnia przysługujące mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza gdy w odwołaniu podnoszone są te same zarzuty co we wniosku. Innymi słowy organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy stanowi w ocenie Kolegium przeszkodę o charakterze przedmiotowym wobec wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przewidzianego w art. 156 k.p.a. W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, że okoliczności sprawy jak i przepisy prawa uniemożliwiają zatem prowadzenie równolegle dwóch postępowań, tj. postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakwestionowanej tym wnioskiem. To z kolei stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Pismem z dnia 23 czerwca 2014r. skarżący wniósł m.innymi o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania wydano z rażącym naruszeniem prawa - art.235 k.p.a., a które, cyt.: " nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa". Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie podzieliło zarzutów wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r., nr [...], utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że powodem zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. był fakt, iż w sprawie wystąpił zbieg dwóch trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. quasi postępowania odwoławczego (złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i postępowania nieważnościowego. Kolegium wskazało przy tym, że w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II OSK 1355/09 (LEX nr 746483) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż choć nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania (byleby był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania), jednakże taka sytuacja może mieć miejsce wtedy, gdy w sprawie nie złożono odwołania od wydanej w pierwszej instancji decyzji. W przeciwnym wypadku pierwszeństwo ma tryb odwoławczy. Kolegium orzekając w sprawie ponownie zwróciło uwagę, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (wyrok WSA z dnia 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 813/12, LEX nr 1225814). Kolegium podkreśliło, że wolą Z. R. było jednoczesne uruchomienie dwóch postępowań, czyli : - o ponowne rozpatrzenia sprawy, w którym to postępowaniu Kolegium miało dokonać kontroli prawidłowości postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2014r., Nr [...] oraz - o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Kolegium Nr [...], w którym Kolegium miałoby z kolei sprawdzić czy zawiera ono wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. W objętej wnioskiem Z. R. sprawie Kolegium jednocześnie musiałoby więc prowadzić dwa postępowania administracyjne de facto w tej samej sprawie - badania prawidłowości postanowienia [...]. I tak w nadzwyczajnym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium - zgodnie z wolą Z. R. - miałoby sprawdzić, czy postanowienie [...] jest postanowieniem prawidłowym (takie postępowanie Kolegium przeprowadziło pod sygnaturą [...]). Jednocześnie Kolegium miałoby rozpocząć kontrolę tego postanowienia niejako od nowa: w nadzwyczajnym postępowaniu - orzekając tym razem w pierwszej instancji - Kolegium miałoby sprawdzić, czy jest ono postanowieniem zawierającym wadę określoną w art. 156 § 1 k.p.a., a więc również dokonywać kontroli jego prawidłowości. Wszczęcia takiego postępowania, jak wspominano na wstępie, Kolegium odmówiło ([...]). Zdaniem Kolegium, powyższy stan faktyczny wyczerpuje hipotezę z art. 61 a § 1 k.p.a., uzasadniając zastosowanie tego przepisu w sprawie zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] (jak wspominano, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie [...], był rozpatrywany odrębnie – [...]). Wszczęcie przez Z. R. postępowania z wniosku o ponowne (jako odpowiednika postępowania odwoławczego) musiało zostać uznane za "inną uzasadnioną przyczynę" uniemożliwiającą wszczęcie drugiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego samego co kontrolowane w quasi "postępowaniu odwoławczym", postanowienia [...]. W konsekwencji powyższego Kolegium uznało opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014r. za prawidłowe i utrzymało je w mocy, stwierdzając, że wnioskowanie o przeprowadzenie dwóch w istocie identycznych (choć na różnych "poziomach instancyjnych") postępowań jest niewątpliwie "inną uzasadnioną przyczyną", obligującą do formalnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do tut. Sądu, skarżący Z. R. domaga się, cyt.: (...) "Stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i bezczynności organu w przedmiocie wniosku z 27 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r.", zarzucając, iż doszło do rażącego naruszenia prawa i jego obejścia oraz rażącej bezczynności ze strony Kolegium na wniesiony w terminie wniosek uprawnionego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia , a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2014r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], odmawiające w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] marca 2014r., nr [...]. Podkreślić należy, że zastosowany przez organ w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), lecz również inna uzasadniona przyczyna. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.). W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie art.61 § 1 k.p.a. - należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Z treści cytowanego powyżej przepisu art.61a § 1 k.p.a. - wynika zatem obowiązek organu w zakresie w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1366/09). I tak w pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, względem którego skarżący równocześnie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy niewątpliwie bowiem wynika, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2014 r. Ten konkretny wniosek poskutkował wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Bezsporne jest sprawie, że skarżący jest stroną tego postępowania, więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do tego czy jest to przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem. Jest to więc kwestia leżąca w sferze ocen organu administracyjnego choć zaistnienie takiej/takich okoliczności skutkuje odmową wszczęcia postępowania administracyjnego ("postępowanie nie może być wszczęte"). Z lektury akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący w w/w wniosku z dnia 2 kwietnia 2014r. zawarł żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], jak i zawarł żądanie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W świetle powyższego, zarzut skarżącego, jakoby Kolegium nie mogło zastosować w rozpoznawanej sprawie przepisu art.61 a § 1 k.p.a. – nie zasługuje na uwzględnienie. Jak to już wyżej Sąd podkreślił, skarżący wniósł jednym wnioskiem dwa żądania, a to żądanie ponownego rozpatrzenie sprawy zakończonej przez SKO postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., nr [...] oraz żądanie stwierdzeni nieważności tego postanowienia. Zgodzić się w pełni należy z Kolegium, że owe żądania skarżącego to niewątpliwie dwa odrębne tryby postępowania: zwykły i nadzwyczajny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako środek zaskarżenia skutkuje kolejnym załatwieniem sprawy w jej całokształcie. Z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiera się zaś tylko na jednej z przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Uprawnienia organu załatwiającego sprawę w takim nadzwyczajnym trybie są zatem węższe. Właściwy organ bada jedynie czy przesłanki stwierdzenia nieważności zaistniały, czy nie i w zależności od tej okoliczności podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Tego rodzaju ograniczenie przemawia zatem zdecydowanie za wyborem postępowania zwykłego wszczynanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy dochodzi do konkurowania w sprawie dwóch trybów postępowania: zwykłego i nadzwyczajnego. Tym bardziej, że i przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenie administracyjnego mogą stanowić podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny. Powyższe stanowisko Sądu zbieżne jest ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, gdzie do tych innych uzasadnionych przyczyn ograniczających możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego zaliczono: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2011, s. 298). Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie stwierdzenie nieważności opisanego wyżej postanowienia Kolegium, w sytuacji gdy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium wniesiony został równocześnie z żądaniem ponownego rozpatrzenia sprawy, czyli w trybie art.127 § 3 w związku z art.144 k.p.a. – była w pełni uzasadniona. W świetle powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.