IV SA/Wr 766/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2017 r. sprzeciwu A.C. od decyzji D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 18 września 2017 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261), art. 235¹ i art. 235² Kodeksu pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.) oraz § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), jak również art. 104 § 1 i 2 k.p.a. nie stwierdził u A. C. choroby zawodowej: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 db w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Po rozpoznaniu odwołania A. C. od powyższej decyzji, D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia 17 października 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że w sprawie choroby zawodowej narządu słuchu A. C. w obrocie prawnym znajduje się decyzja wydana przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15 wykazu chorób zawodowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.). W tym stanie rzeczy, w ocenie organu II instancji, przedmiotowe postępowanie nie zostało ocenione przez organ I instancji w kontekście tożsamości sprawy. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do faktu wydania decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r., co jest istotne w sprawie, gdyż może prowadzić do naruszenia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która ma miejsce, gdy zapada decyzja organu rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Organ odwoławczy zauważył, że odwołująca się strona w dacie wydania decyzji z dnia 22 kwietnia 1996 r. była do dnia 28 kwietnia 1996 r. pracownikiem w kopalni M. w C. sp. z o.o. i była narażana na hałas. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia 8 marca 1996 r. wynika, że wówczas stwierdzono znaczną asymetrię niedosłuchu (UP 75 dB, UL 35 dB) i jego mieszany charakter, co nie dało podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Organ wskazał, że po tym okresie strona nie pracowała w narażeniu na hałas w środowisku pracy i na przestrzeni lat diagnoza jednostek orzekających była taka sama, co do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu: głuchota prawostronna, lewostronne mieszane upośledzenie słuchu znacznego stopnia. Stan po obustronnym zapaleniu uszu środkowych. Według organu odwoławczego, za nowy fakt prawotwórczy, decydujący o powstaniu nowej sprawy może być w realiach niniejszej sprawy uznane tylko wystąpienie objawów choroby zawodowej określonej w poz. 21 załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. po dniu 22 kwietnia 1996 r. Z tych też względów w ponownie prowadzonym postępowaniu wymaga rozważania ocena ewentualnej zmiany stanu faktycznego. Ocena ta winna zostać przeprowadzona przez organ I instancji, gdyż jej wynik może wpłynąć na kierunek zapadłego rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy wskazał na błędne oznaczenie kręgu stron postępowania. W decyzji pierwszoinstancyjnej, jako stronę wskazano Kopalnię M. sp. z o.o. z siedzibą w C., który to podmiot został prawomocnie wykreślony z dniem 4 lutego 2014 r. z KRS, zatem w chwili wszczęcia postępowania nie istniał. Podmiot ten został przejęty przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. W tym stanie faktycznym doszło do pominięcia jednej ze stron postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. C. nie zgodził się z decyzją organu odwoławczego, jednakże nie przedstawił żadnych zarzutów. Wskazał, że nie jest prawdziwe przyjmowanie w jego przypadku wystąpienia stanu po obustronnym zapaleniu uszu środkowych. Wywiad lekarza laryngologa nie potwierdza tego, ponieważ był on leczony na niedosłuch szumów usznych. Wskazał, że nie chorował na uszy. Do skargi dołączył m.in. opinię wydaną przez lekarza laryngologa z dnia 12 lipca 2005 r., zawiadomienie z dnia 10 sierpnia 2006 r. o zebraniu przez PWIS we W. materiału dowodowego w sprawie choroby zawodowej uszkodzenia słuchu /poz. 15/, orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, decyzję PWIS we W. z dnia 13 marca 2006 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na brak przedstawienia przez skarżącego nowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie. W piśmie przygotowawczym z dnia 13 grudnia 2017 r., stanowiącym odpowiedz na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, skarżący wskazał, że dla rozważania tożsamości sprawy w sposób dostateczny należy ocenić co było podstawą utraty słuchu, przy braku kwestionowania narażania na hałas w środowisku pracy w ponadnormatywny sposób oraz przy kwestionowaniu przez skarżącego narażenia pozazawodowego w tym zapalenia ucha, na które nigdy nie był leczony. Wskazał, że kwestia utraty słuchu była już przedmiotem postępowania przy ustaleniu choroby zawodowej, kiedy odmówiono uznania choroby zawodowej, dlatego dołączył do skargi dowody, które należałoby wziąć pod uwagę jeszcze raz przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organ I instancji celem ustalenia co było powodem utraty słuchu. Powołując się na postępowanie zakończone decyzją PWIS we W. z dnia 27 września 2006 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia słuchu /poz. 15 w wykazanie chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, skarżący zauważył, że przedmiotem obecnej sprawy jest stwierdzenie istnienia choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkość, co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym obliczonego, jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznej 1, 2, 3 kHz (zgodnie z rozporządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych). Według skarżącego, w sprawie zasadniczym sporem w ustaleniach jest kwestia powodu utraty słuchu na skutek narażenia na drgania mechaniczne w środowisku pracy celem stwierdzenia czy doszło do choroby zawodowej na skutek narażenia w środowisku pracy. Skarżący zaprzeczył temu aby leczył się kiedykolwiek na zapalenie ucha, a jego choroba miała charakter pozazawodowy. Ponownie podkreślił, że był leczony na szumy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego w dniu 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 17 października 2017 r. będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie jak błędnie pouczył organ – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sprzeciw powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2017 r., poz. 1257 t.j.) – dalej: "k.p.a.". Z akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 23 października 2017 r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał 6 listopada 2017 r. Sprzeciw od decyzji został natomiast wniesiony w dniu 14 listopada 2017 r., a więc po upływie terminu. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Stosownie natomiast do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (tak NSA w postanowieniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17). Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w zakresie określonym w art. 64e p.p.s.a. nakazującym ocenę jedynie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. wykazało, że rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowy sprzeciw, zdaniem Sądu, musiał zostać oddalony. Wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje kończącą postępowanie w sprawie decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować w konsekwencji należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji nie orzekania w sposób kończący sprawę i wydania jedynie decyzji kasacyjnej uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wybór takiego właśnie wyniku rozpoznania odwołania nie zależy od swobody uznaniowej organu. Możliwość ta, stosownie do przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, dokonując wykładni a contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Podkreślenia wymaga też, że stosownie do przywołanego paragrafu przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, organ drugoinstancyjny powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uzasadnienie decyzji, wobec której w niniejszej sprawie wniesiono sprzeciw, wymogi te zdaniem Sądu spełnia. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazuje też temu organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy, istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania, wymagają dalszych wyjaśnień. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji wydał w dniu 18 września 2017 r. decyzję o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 db w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), jednakże orzekł tak bez zbadania, czy sprawa ta jest tożsama ze sprawą już prawomocnie zakończoną decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 22 kwietnia 1996 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu. Przyjdzie wobec tego zgodzić się z organem odwoławczym, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych określona w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Naruszenie wskazanej zasady przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe ma zastosowanie w przypadku zaistnienia tożsamość sprawy. Tożsamość ta istnieje, gdy jednocześnie spełnione są cztery przesłanki, tj.: w sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, obowiązuje ten sam stan prawny, niezmieniony jest stan faktyczny sprawy, a więc od wydania decyzji nie zaszły tego rodzaju okoliczności, które pozwoliłyby na ponowne rozpoznanie sprawy. Jeżeli natomiast organ uzna, że wniosek strony dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną to rozpoznanie takiego wniosku, może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego bądź w przypadkach ściśle określonych w przepisach szczególnych. Trafnie więc wskazał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji w ogóle nie badał aspektu tożsamości niniejszej sprawy - ze sprawą zakończoną już decyzją ostateczną. Natomiast wydając decyzję z dnia 18 kwietnia 2017 r. powołał się brak rozpoznania choroby zawodowej, czyli na brak przesłanek będących podstawą merytorycznego załatwienia sprawy, w sytuacji w której decyzją ostateczną z dnia 22 kwietnia 1996 r. orzeczono również o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Jednocześnie słusznie organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), gdyż w sprawie stroną i adresatem decyzji uczynił spółkę Kopalnie M. sp. z o.o. w C., jednakże spółka ta została przejęta przez [...]sp. z o.o. W stosunku do osoby prawnej, która zakończyła swój byt prawny na skutek połączenia lub przejęcia, nie można wszcząć i prowadzić postępowania. Takie postępowanie powinno być prowadzone z podmiotem przejmującym i wyłącznie on będzie adresatem decyzji. Wskazane w tym miejscu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie przepisów postępowania i uwzględniając brak odniesienia się do wcześniej wydanych w stosunku do skarżącego decyzji w sprawie choroby zawodowej, a także konieczność rozważania ewentualnej zmiany stanu faktycznego po dniu 22 kwietnia 1996 r. z punktu widzenia zastosowania regulacji przewidzianej w poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, takie naruszenia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rezultacie przyjdzie stwierdzić, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej i których zakres wykraczał poza postępowanie uzupełniające prowadzone w trybie odwoławczym, były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zaszła bowiem w sprawie konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Niezależenie od wskazanego powyżej w ponownie prowadzonym postępowaniu wymaga wyjaśnienia i tym samym odniesienia się przez organ I instancji do poruszonego przez skarżącego na etapie postępowania sądowego aspektu sprawy związanego z postępowaniem zakończonym decyzją PWIS we W. z dnia 27 września 2006r., nr [...]. W tym zakresie wiążące są dla organu ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 617/06. Organ powinien również dokonać prawnej oceny twierdzeń skarżącego dotyczących braku leczenia się przez niego na zapalenie ucha, ponieważ był leczony jedynie na szumy, a to w jego przekonaniu, nie wyklucza zawodowego charakteru choroby. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić wniesiony sprzeciw i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.