IV SA/Wr 784/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu T. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 ( słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100 ) złotych w tym 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji działającej z upoważnienia Wójta Gminy Z. Zastępcy Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania J. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków podtopienia budynku mieszkalnego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia tego orzeczenia podano, że decyzją z dnia [...], nr [...] działająca z upoważnienia Wójta Gminy Z. Zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. orzekła o odmowie przyznania J. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków podtopienia budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazano, że rodzina wnioskodawczyni jest dwuosobowa i składa się z jej oraz jej męża – Cz. K., zaś miesięczny dochód rodziny to kwota 2.793,86 zł. Zdaniem organu pierwszej instancji strona nie straciła możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego. Zalaniu nie uległy meble ani sprzęt gospodarstwa domowego, bowiem zostały zabezpieczone i stały na podwyższeniu. Organ podał, że wprawdzie strona okazywała ślady zniszczenia dolnej części mebli kuchennych, jednak widać było, że są to stare ślady. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia deratyzacji. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wyjaśnił, że dysponuje obecnie ograniczoną ilością środków finansowych na realizacje zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kwota przypadająca na jedno środowisko na rok 2013 wynosi 560,49 zł., co daje miesięcznie kwotę 46,71 zł. W obecnym stanie środki finansowe uzasadniają udzielenie pomocy jedynie osobom i rodzinom pozbawionym dochodu. Strona oraz jej mąż uzyskuje dochód w postaci świadczeń emerytalnych. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Od decyzji odwołała się J. K., podnosząc, że w dniu 3 czerwca 2013 r. doszło do podtopienia zabudowań, w tym domu mieszkalnego, z powodu nienaprawienia wału przeciwpowodziowego. W odwołaniu podała między innymi, że rzeczoznawca PZU wycenił szkody na 2.711,00 zł. Wyjaśniła, ze nie starała się o środki na zakup mebli kuchennych, lecz o zasiłek "niezbędny do bytowania po kataklizmie np. środki deratyzacyjne." Jej zdaniem została ona potraktowana arbitralnie, bowiem na północy województwa śląskiego przyznano mieszkańcom pomoc na usuwanie skutków powodzi w kwotach 6.000,00 zł i 20.000,00 zł. Zdaniem odwołującej przyczyną podtopień były zaniedbania władzy lokalnej związane z zaniechaniem naprawienia wału przeciwpowodziowego. Organ pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do uchylenia bądź zmiany swej decyzji, odwołanie wraz z aktami przesłał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w J. jako organowi odwoławczemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że podstawą orzekania w sprawie przyznania zasiłku celowego jest art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zwanej dalej "u.p.s.". Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, także klęski żywiołowej lub ekologicznej, przy czym zasiłek przyznawany w takich okolicznościach może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Zwracając uwagę na istotę świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej, w tym także przedmiotowego zasiłku celowego Kolegium stwierdziło, że z woli ustawodawcy świadczenie to nie ma charakteru odszkodowawczego, a przesłanką decydującą o jego wysokości nie jest wysokość szkody doznanej na skutek klęski żywiołowej. Zasiłki z pomocy społecznej to jedynie wsparcie państwa w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej powstałej, jak tutaj, na skutek klęski żywiołowej. Organy przyznające zasiłek powinny w sposób jednakowy traktować wszystkich potrzebujących znajdujących się w takiej samej sytuacji życiowej, a na podstawie art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się dobrem osób korzystających z tej pomocy. Zakres pomocy winien być zróżnicowany w zależności od rozmiarów doznanych strat, których usunięcie jest niezbędne dla odzyskania możliwości powrotu do normalnego funkcjonowania (przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej). Organ odwoławczy podniósł, że tak wydatkowane środki publiczne z przeznaczeniem na pomoc społeczną winny być szczególnie kontrolowane, także z uwagi na ich celowe i prawidłowe gospodarowanie przez beneficjentów zgodnie z decyzją w tym zakresie oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że podaniem z dnia 13 czerwca 2013 r. J. K. zwróciła się o pomoc finansową w związku z poniesionymi stratami przy zalaniu budynku mieszkalnego w dniu 3 czerwca 2013 r. oraz deratyzację "obejścia". Z oświadczenia wnioskodawczyni stanowiącego załącznik do wniosku, wynikało, że pomoc jest niezbędna do odgrzybienia mieszkania, malowania ścian oraz przeprowadzenia deratyzacji. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 24 czerwca 2013 r. ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z mężem, a ich łączny miesięczny dochód z tytułu otrzymywanych świadczeń wynosi 2.793,86 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po analizie przedmiotowych akt sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie uchybia żadnym przepisom prawa. Zauważono, że zakres szkód został ustalony w protokole komisji, który został podpisany przez wnioskodawcę. W trakcie oględzin komisji nie stwierdzono, aby zniszczeniu uległy meble czy też lodówka. Wnioskodawca zaś nie zgłaszał innych, szkód, poza tymi opisanymi w protokole i nie wniósł żadnych zastrzeżeń co do treści protokołu sporządzonego przez komisję. Zauważono przy tym, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowań i nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w mieniu. We wniosku, jak również w odwołaniu strona nie wskazała żadnych, okoliczności, z których by wynikało, że w wyniku powodzi zagrożona jest egzystencja rodziny wnioskodawczyni. J. K. nie wnioskowała o przyznanie środków na najpilniejsze potrzeby np. żywność, zakup podstawowych środków do życia, lecz na malowanie ścian i odgrzybianie mieszkania. Wnioskodawczyni oraz jej mąż osiągają stały dochód w tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych, a więc nie ma niebezpieczeństwa, że brak przyznania wnioskowanego zasiłku pozbawi ich środków do życia. Nie bez znaczenia jest również fakt, że z treści odwołania wynika, że wnioskodawczyni posiadała ubezpieczenie w PZU, a rzeczoznawca z tej firmy ubezpieczeniowej wycenił szkody na kwotę 2.711,00 zł, co oznacza, że środki na remont budynku wnioskodawczyni otrzyma z ubezpieczenia. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, tzn. organ może, ale nie musi przyznać tej formy pomocy, w szczególności gdy ma ograniczone środki finansowe. Zatem nie każdy wniosek osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia i nie w pełnym zakresie zostanie zawsze automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być, o czym mowa już powyżej, odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 200lr. - SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że te przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej." Pogląd ten ma również zastosowanie w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na remont budynku. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ uznał, że nie bez znaczenia na treść rozstrzygnięcia był również fakt, iż Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej ma ograniczone środki finansowe na pomoc i w chwili obecnej udziela pomocy jedynie osobom pozbawionym dochodu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. zakwestionowała ustalenia powyższej decyzji i wniosła o jej uchylenie. Poza argumentami podniesionymi w odwołaniu, wskazała na koszty związane z zakresem prac związanych z usuwaniem skutków podtopienia budynku, których nie pokryje kwota wypłaconego odszkodowania przez PZU. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 15 k.p.a. t.j. zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W motywach zarzucił, że mimo wskazania przez Kolegium jako podstawy prawnej sprawy art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej (powinno być art 40 ust. 1 i 3), zarówno Kolegium, jak i organ pierwszej instancji w ogóle nie rozważały wynikających z tych przepisów przesłanek, lecz rozpoznały wniosek skarżącej pod kątem art. 39 ustawy, tj. pod kątem przesłanek przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, Kolegium nie dokonało jednoznacznego ustalenia charakteru zdarzenia, z tytułu którego skarżąca wnioskowała o zasiłek celowy. W podstawie prawnej swojej decyzji oraz w jej uzasadnieniu Kolegium powołuje się na art. 40 ust. 2. mówiący o zasiłku celowym z tytułu strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, co sugeruje, że sytuację skarżącej traktuje właśnie jako klęskę żywiołową. Organ pierwszej instancji prowadził natomiast postępowanie w związku ze zdarzeniem losowym, powołując się na art. 40 ust. 1 ustawy. Dalej stwierdzono, że mimo formalnego powoływania się na art. 40 ustawy o pomocy społecznej, organy obydwu instancji rozważały wniosek strony nie w kontekście zasiłku celowego z przeznaczeniem na usuwanie skutków podtopienia, lecz zasiłku na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych - a więc zasiłku z art. 39 ustawy. Zgodnie z art. 40 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowy (ust. 3). Jak wskazuje judykatura, aby można było zastosować art. 40 u.p.s,, organ administracyjny musi ustalić w pierwszym rzędzie, jakie straty zostały poniesione i jaka jest ich skala, a następnie zidentyfikować związane z nimi potrzeby rodziny. Organ pierwszej instancji ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że ze względu na zwłokę skarżącej w złożeniu wniosku o pomoc, nie jest w stanie ustalić, czy do podtopienia faktycznie doszło oraz czy i jakie straty zostały poniesione. Jak stwierdził organ, jedyne, co może ustalić na pewno, to to, że strona nie utraciła możliwości prowadzenia gospodarstwa domowego. W istocie bazuje się więc jedynie na przypuszczeniach. Jednocześnie z faktu, że skarżąca uzyskuje dochód, organ wywodzi, że nie znajduje się ona "w sytuacji wskazującej na konieczność priorytetowego zabezpieczenia niezbędnych potrzeb bytowych". Tymczasem skarżąca nie wnioskowała o zasiłek na zabezpieczenie tych potrzeb (art. 39), tylko właśnie o zasiłek z art. 40 - na usuwanie skutków podtopienia. Wynikające stąd potrzeby nie muszą mieć charakteru niezbędnych potrzeb bytowych, jak żywność, odzież itp. Identyczne argumenty powołuje SKO, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego z art. 40 tym, że skarżąca nie wnioskowała o zaspokojenie najpilniejszych potrzeb, np. zakupu żywności, tylko ma malowanie ścian i odgrzybianie mieszkania. Tymczasem, właśnie taki cel stanowi istotę świadczenia z art. 40 ust. 1 i to on odróżnia to świadczenie od zasiłku z art. 39, tj. zasiłku na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Ponadto, potrzeba mieszkania w warunkach, które nie uchybiają godności ludzkiej i nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia mieszkańców jest także niezbędną potrzebą. Ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie zastanowiły się, czy mieszkanie skarżącej jest w takim stanie, że skarżąca i jej mąż mogą w nim funkcjonować i jaka jest rzeczywista skala potrzeb, aby mogli oni powrócić do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podniesiono, że jako jeden z zasadniczych powodów odmowy organy obydwu instancji powołują ograniczone możliwości finansowe gminy. W tym kontekście istotne jest to, że żaden z organów nie uwzględnił przy tym, że zasiłek celowy, o który ubiega się skarżąca, ma co do zasady charakter zwrotny i nie wziął pod uwagę wynikającej stąd możliwości, co także dowodzi tego, że w istocie obydwa organy kierowały się w tej sprawie przesłankami przyznania tego "podstawowego" zasiłku celowego z art. 39, który ma charakter bezzwrotny, nie zaś zasiłku z art. 40 ustawy. Przepis art. 40 ust. 3 in fine, stanowi, że zasiłek celowy z tytułu zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej bądź ekologicznej może nie podlegać zwrotowi. Jak wskazują komentatorzy tego przepisu, redakcja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustanawia on zasadę zwrotności zasiłku celowego przyznawanego na podstawie art. 40 ust. 1 lub 2, jako jedynie wyjątek wskazując możliwość przyznania go na zasadzie bezzwrotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza wątpliwości i przedstawia się w ten sposób, że skarżąca prowadzi wspólnie z mężem gospodarstwo domowe i osiągają stały dochód z tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych łącznie 2.793,86 zł miesięcznie. Zajmowany przez nich budynek mieszkalny w czerwcu 2013 r. został podtopiony z powodu nienaprawienia wału przeciwpowodziowego, a rzeczoznawca PZU wycenił szkodę na kwotę 2.711,00 zł. W następstwie tego J. K. wnioskiem z dnia 13 czerwca 2013 r. zwróciła się do organu pomocy społecznej o pomoc finansową w związku z poniesionymi stratami przy zalaniu budynku mieszkalnego w dniu 3 czerwca 2013 r. oraz deratyzację "obejścia". Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, i tak zostało to zakwalifikowane przez organ, że skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia przewidzianego treścią art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.), a mianowicie o przyznanie zasiłku celowego z powodu poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zaznaczyć trzeba, że zasiłek celowy przewidziany wskazanym przepisem może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Dla oceny stanu prawnego niezbędne będzie jednakże przywołanie unormowań o charakterze generalnym. Stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 przedmiotowej ustawy pomoc społeczne jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto po myśli art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedstawionym stanie faktycznym oraz normatywnym organy administracji obu instancji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy te podejmując te rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Istota pomocy społecznej związana jest z zasadą pomocniczości wyrażoną w treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, a która sprowadza się do tego, że świadczenie takie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje. Brzmienie przywołanych przepisów oraz ich wykładnia skłaniają do uznania, że świadczenia z pomocy społecznej nie przysługują wszystkim osobom spełniającym wymogi do ich otrzymania, a w szczególności świadczenia te nie mogą pełnić funkcji odszkodowawczej z tytułu poniesionych szkód w następstwie wystąpienia określonych zjawisk przyrodniczych. Takie ujęcie roli przypisanej pomocy społecznej oznacza, że przysługuje ono tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. Inaczej to ujmując świadczenia z pomocy społecznej mają umożliwić osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nie ma racji pełnomocnik skarżącej, gdy twierdzi, że zaskarżona decyzja niezasadnie odwołuje się do kategorii "niezbędnej potrzeby bytowej", która nie wchodzi w skład przesłanki zasiłkowej unormowanej w art. 40 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministaracyjnym przesłanka zaspokojenia "niezbędnej" czy "podstawowej" potrzeby nie mogącej być zrealizowaną wskutek zajścia zdarzenia określonego w art. 40 ustawy o pomocy społecznej stanowi swoistą podstawę oceny zasadności żądania pokrycia z pomocy społecznej strat wynikłych z tego zdarzenia. Przykładowo przyjmuje się w nim, że samo powstanie strat w warunkach, o których stanowi przepis art. 40 ust. 2 u.p.s., nawet jeżeli wywołało to pogorszenie warunków życia, co ma miejsce w prawie każdej sytuacji, nie uprawnia do przyznania zasiłku celowego. Świadczenie to nie stanowi rekompensaty, nie ma charakteru odszkodowawczego, czy zadośćuczynienia ze strony organów Państwa, lecz ma służyć osobom znajdującym się w szczególnych dla nich sytuacjach, kiedy ich podstawowe potrzeby nie mogą zostać zaspokojone, narażając ich na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. W przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach, czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć. Chodzi tu o takie przypadki, kiedy osoby lub rodziny utraciły "dach nad głową" i nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania (wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., I OSK 1293/12, Lex nr 1260081). W innych wyrokach NSA stwierdza się, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej należącej do osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., I OSK 2120/12, Lex nr 1291379), jak również, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ust. 2 u.p.s. winny być przede wszystkim kierowane do osób, które zostały pozbawione lokalu, gdzie koncentrowało się ich życie i nie posiadają innego lokalu, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 2801/12, Lex nr 1354081). Należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że konstrukcja prawna przywołanego przepisu opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Należy podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela por. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt i OSK 624/2007). Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, ze istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z przywołanych powyżej regulacji wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 ustawy nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Niewątpliwie rolą pomocy społecznej nie jest bowiem zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków doznanej straty, jeżeli potrzeby z nią związane są lub mogą zostać zaspokojone własnym wysiłkiem wnioskodawcy i przez wykorzystanie posiadanych możliwości. Świadczenie, określone w art. 40 ustawy, stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia sytuacji zaistniałej w wyniku zdarzenia losowego, jeżeli potrzeby z nią związane nie są lub nie mogą zostać zaspokojone w granicach własnych możliwości wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 64/13 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ trafnie skonstatował, że skarżąca we wniosku, jak również w odwołaniu nie wskazała żadnych okoliczności, z których by wynikało, że w wyniku powodzi zagrożona jest egzystencja rodziny wnioskodawczyni. Zważono, że J. K. nie wnioskowała o przyznanie środków na najpilniejsze potrzeby np. żywność, zakup podstawowych środków do życia, lecz na malowanie ścian i odgrzybianie mieszkania. Podniesiono, że skarżąca oraz jej mąż osiągają stały dochód w tytułu otrzymywanych świadczeń emerytalnych (łącznie 2.793,86 zł miesięcznie), a więc nie ma niebezpieczeństwa, że brak przyznania wnioskowanego zasiłku pozbawi ich środków do życia. Nie bez znaczenia jest również fakt, że z treści odwołania wynika, że wnioskodawczyni posiadała ubezpieczenie w PZU, a rzeczoznawca z tej firmy ubezpieczeniowej wycenił szkody na kwotę 2.711,00 zł, co oznacza, że środki na remont budynku wnioskodawczyni otrzyma z ubezpieczenia. Ustosunkowując się do zarzutu pełnomocnika skarżącej, że organ nie ustalił, czy ubiega się ona o pomoc zwrotną czy bezzwrotną stwierdzić należy, że zdaniem składu orzekającego w tej sprawie lektura akt postępowania nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem wniosku skarżącej było uzyskanie zasiłku bezzwrotnego. Przemawia za tym zarówno brak jakiejkolwiek wzmianki zarówno we wniosku, odwołaniu, jak i w skardze, że treścią żądania może być alternatywnie objęty również zasiłek bezzwrotny, tym bardziej, że w decyzji organu I instancji przytoczono treść przepisu art. 40 ust. 3, informującego o takiej możliwości, jak i treść pisma skarżącej z dnia 10 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym wnosi, by Sąd "zasądził na jej rzecz kwotę 1.100 zł od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. jako zasiłku celowego". W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego i faktycznego w sprawie należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji podejmując kwestionowane przez skarżącej, rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).