IV SA/Wr 80/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi W. K. na Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim w przedmiocie działania organu i jego pracowników postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 15 stycznia 2026 r. W. K. wniósł skargę na naruszenie przez organ przepisów prawa poprzez wadliwą organizację oraz zasadę bezstronności. W skardze podał, że organem jest Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim. Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Strona wskazała, że przedmiotem skargi jest działanie i zaniechanie organu polegające na: 1) dopuszczeniu do rozpatrywania sprawy odwołania Skarżącego do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia 5 stycznia 2026 r. dotyczącego zmiany orzeczenia, zarzucając mu złamanie prawdy obiektywnej, zasady praworządności oraz słusznego interesu strony oraz zasady budowania zaufania do władzy publicznej; 2) dopuszczenie do kumulowania funkcji kierowniczych, orzeczniczych i opiniodawczych przez te same osoby; 3) naruszenie zasad bezstronności organów administracji publicznej; 4) stworzenie trwałego konfliktu interesów w systemie orzekania o niepełnosprawności i świadczeń powiązanych. Uzasadniając te zarzuty Skarżący wskazał, że w postanowieniu z dnia 7 stycznia 2026 r. Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Powiecie Górowskim nie znalazł podstaw do zmiany posiadanego przez Stronę orzeczenia o niepełnosprawności, choć żadna z osób orzekających w tej sprawie nie jest lekarzem i nie mogła ocenić dokumentacji medycznej. Właściwe byłoby skierowanie odwołania Skarżącego od orzeczenia z dnia 22 grudnia 2025 r. w sprawie niepełnosprawności do składu orzekającego w tej sprawie w dniu 22 grudnia 2025 r. W uzasadnieniu dalszych zarzutów podkreślał, że te same osoby uczestniczą w orzekaniu na poziomie Powiatowego i Wojewódzkiego Zespołu ds Orzekania o niepełnosprawności, co trwa przez wiele lat, a nie incydentalnie. Skarżący podał przykłady osób, które działają w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie i jednocześnie w Powiatowej Społecznej Radzie ds Niepełnosprawnych lub Powiatowym Zespole ds Orzekania o Niepełnosprawności, co narusza zasadę bezstronności, zaufania, uzasadniając zastosowanie art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Brak przejrzystości mechanizmów wyłączenia podważa legalność procesu orzeczniczego. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do usunięcia naruszeń postanowienia oraz rozdzielenie funkcji orzeczniczych, kierowniczych, społeczno-opiniodawczych oraz zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 22 grudnia 2025 r. wydał orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Skarżącego. Orzeczenie to doręczono Stronie. W sprawie dochowano terminów i procedur, a stan faktyczny ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentacji medycznej. Od tego orzeczenia Skarżący wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu ds Orzekania o Niepełnosprawności w Górze. W dniu 7 stycznia 2026 r. organ, działając z urzędu na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. wydał postanowienie w sprawie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 2025 r. Skarżący nie złożył zażalenia na opisane postanowienie wywodząc skargę do Sądu. W opinii organu zarzuty skargi nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, nie mają podstaw prawnych. Pozostałe zarzuty kierowane pod adresem organu i jego pracowników także nie mają uzasadnienia naruszając dobra osobiste tych pracowników i dobre imię jednostki. Organ wskazał na podstawy prawne określające organizację jego pracy, strukturę i usytuowanie. W opinii organu skarga dotyczy działalności organu oraz jej pracowników zatem w pierwszej kolejności, stosownie do art. 229 pkt 4 k.p.a winna być kierowana do organu właściwego do jej rozpoznania, tj. Starosty Górowskiego, a nie do Sądu. W piśmie procesowym z dnia 12 marca 2026 r., odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, Strona zarzuciła brak odniesienia się do argumentacji skargi. Negowała pogląd o naruszeniu dóbr osobistych i dobrego imienia pracowników i organu, wywodząc, że w skardze podano jedynie fakty, które są niezaprzeczalne. Starosta powołuje członków zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i składanie skargi do Starosty byłoby niecelowe, gdyż to on doprowadził do opisanego w skardze stanu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, gdyż jak wynika z jej treści, wspartej pismem procesowym z dnia 12 marca 2026 r., przedmiotem zarzutów Skarżącego jest niewłaściwe działanie organu i jego pracowników, co przekłada się brak obiektywizmu i naruszenia przepisów, w tym art. 24 k.p.a. Zatem skargę Strony należy kwalifikować jako skargę powszechną składaną w trybie art. 227 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wskazana regulacja zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem takiej skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem tym może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Tak kwalifikując pismo Skarżącego należy wskazać, że zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Przepisy te stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W opisanym zakresie nie mieści się skarga uregulowana w art. 227 k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu I instancji powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, iż w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/05, z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09, dostępne w CBOSA). Należy także wskazać, że o tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Z uwagi na opisany na wstępie bardzo szeroki zakres skargi może ona dotyczyć każdej negatywnej oceny działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Treść żądań Skarżącego, jego zarzutów, jak też okoliczności stanu faktycznego dowodzą, że swoje pretensje Strona kieruje nie pod adresem konkretnego rozstrzygnięcia, ale zgłasza zastrzeżenia, co do działania organu i jego pracowników. Tym samym przyjęta kwalifikacja pisma jako skargi powszechnej ma uzasadnienie. Na marginesie już tylko dodać trzeba, że w sprawie organ nie wydał żadnego orzeczenia, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 913, dalej: u.r.z.s.n.) Powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności: 1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zatem od orzeczenia organu z dnia 22 stycznia 2025 r. służyło Skarżącemu odwołanie do właściwego wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Jak wynika z akst sprawy z tej możliwości Skarżący skorzystał, a zatem orzeczenie wydane w I instancji przez organ nie ma waloru ostateczności. Zgodnie zaś z art. 477⁸ § 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm., dalej: k.p.c.) do właściwości sądów rejonowych należą sprawy: o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zatem odwołanie od orzeczeń wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności lub decyzji wydanych przez ten zespół, wnosi się na piśmie do organu lub zespołu, który wydał decyzję lub orzeczenie, lub do protokołu sporządzonego przez ten organ lub zespół, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji lub orzeczenia. Wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności niezwłocznie, niepóźniej niż w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, przekazuje je wraz z aktami sprawy do sądu. (art. 477⁹ § 1 i § 2 k.p.c.). Stosownie do art. 66 u.r.z.s.n. w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Zatem do wydawania, w toku postępowania przed zespołami do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, postanowień o charakterze procesowym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydane w sprawie Skarżącego postanowienie z dnia 7 stycznia 2026 r. podlega jednak zaskarżeniu w trybie zażaleniowym do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a zatem także i ten akt nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Taki walor będzie miało orzeczenie wydane przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Sąd był zobligowany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o czym orzeczono w sentencji postanowienia.