IV SA/Wr 804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej skarżąca) od decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w sprawie odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że w dniu 18 września 2012 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W/w decyzją z dnia [...] września 2012 r. Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, 3 i 5 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734, ze zm.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia 1 kwietnia 2005 r. i z dnia 28 lipca 2009 r. do wydawania decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych, odmówił przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż strona nie spełnia ustawowych przesłanek niezbędnych dla przyznania wnioskowanego świadczenia bowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez prowadzące przez nią jednoosobowe gospodarstwo domowe lokalu mieszkalnego przekracza określoną ustawowo normatywną powierzchnię użytkową. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił jej uprawnienia do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W jej ocenie decyzja o nieprzyznaniu jej dodatku mieszkaniowego jest krzywdząca i dyskryminująca. Skarżąca podała, że w związku z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 marca 2011 r. przysługuje jej prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Podniosła także, że ustawa nie wskazuje, czy zwiększenie powierzchni normatywnej przysługuje osobie samotnej czy mieszkającej z kimś. Dodała również, że do tej pory otrzymywała decyzję pozytywną a przecież nie było zmiany w ustawie. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Jak wynika z przepisów powołanej ustawy, składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawca - aby otrzymać świadczenie - musi spełniać warunki, od których ustawa uzależnia jego przyznanie (tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego - art. 2 ust. 1, odpowiednia normatywna powierzchnia użytkowa lokalu - art. 5 ust. 1 oraz określony miesięczny dochód w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego - art. 3 ust. 1). W oparciu o kompletne dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz w deklaracji o dochodach organ I instancji rozpatruje złożony wniosek zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o dodatkach mieszkaniowych ustalając, czy wnioskodawca spełnia warunki, od których ustawa uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego. W przypadku stwierdzenia, że strona nie spełnia któregoś z warunków, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Jak ustalono, skarżąca jest właścicielem lokalu w spółdzielni mieszkaniowej o powierzchni 63,20 m2, w którym łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 48,80 m2. We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń i zatajanie prawdy, strona podała, że jej niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przewidziana przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu dla 1 osoby wynosi 35,00 m2. Dodatek mieszkaniowy - jak wynika z art. 5 ust. 5 ustawy - przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Uwzględniając przepis art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy organ stwierdził, że uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego przysługiwałoby stronie w przypadku zamieszkiwania w lokalu o powierzchni użytkowej do 45,50 m2 (35,00 m2 x 30%). Jednocześnie jednak, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy, ponieważ udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi 77,22%, a tym samym przekracza ustawowe 60%. Uwzględniając fakt, iż - jak wynika z załączonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 1 marca 2011 r. nr [...] - niepełnosprawność skarżącej wymaga jej zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, należało zdaniem organu rozważyć uprawnienie strony do dodatkowej powierzchni, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Zgodnie z dyspozycją powyższego przepisu, normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776, ze zm.). W ocenie organu przepis art. 5 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy nie znajduje jednak zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jak ustalono, skarżąca mieszka samotnie w lokalu mieszkalnym o powierzchni 63,20 m2, co oznacza, że strona dysponuje samodzielnie całym lokalem. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych utrwalonym na tle art. 5 ust. 3 ustawy, przywilej przyznany w art. 5 ust. 3 tej ustawy nie narusza zasady równego traktowania. Przepis ten przyznaje przywilej tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych: poruszającym się na wózku oraz tym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami. Jest to uzasadnione posiadaniem przez te dwie kategorie osób niepełnosprawnych istotnej cechy wspólnej jaką jest dodatkowa powierzchnia umożliwiająca im korzystanie z mieszkania w takim stopniu jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, mieszkająca w lokalu sama, jest w takiej samej sytuacji - z uwagi na kryterium korzystania z oddzielnego pokoju - jak osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga oddzielnego pokoju, a która dzieli mieszkanie z innymi osobami i korzysta z oddzielnego pokoju. Przepis ten wyrównuje sytuację tych osób, które zamieszkują z osobą niepełnosprawną, a które faktycznie mają zmniejszoną powierzchnię lokalu z uwagi na konieczność wydzielenia osobnego pokoju dla osoby niepełnosprawnej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 930/10, LEX nr 745381). Osoba wymagająca ze względu na niepełnosprawność zamieszkiwania w odrębnym pokoju, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to taka osoba, której stan zdrowia wymaga dysponowania pokojem dla własnych potrzeb. Przesłanka ta wystąpi jedynie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna będzie zamieszkiwała w danym lokalu mieszkalnym wraz z inną osobą czy też rodziną. Nie może ona zaistnieć w przypadku osoby niepełnosprawnej, która zamieszkuje samodzielnie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 148/10). Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 321/10 (LEX nr 595342) organ dodał, że nie można twierdzić, że legitymowanie się przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego nie działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że podejmując w sprawie rozstrzygnięcie jest związany wyłącznie obowiązującymi we wskazanym zakresie przepisami. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i przepisy wykonawcze tej ustawy w sposób ścisły określają zasady obliczenia dodatku mieszkaniowego i nie pozostawiają organom administracji publicznej możliwości uwzględnienia szczególnych sytuacji, czy to zdrowotnych, czy społecznych strony (wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Op 8/2008). Konkludując organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż przepisy regulujące problematykę dodatków mieszkaniowych w sposób jednoznaczny określają zasady przyznania dodatku mieszkaniowego, przekroczenie powierzchni normatywnej lokalu zajmowanego przez skarżącą wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że decyzja o nieprzynaniu jej dodatku mieszkaniowego jest dla niej krzywdząca i dyskryminująca tylko dlatego, że mieszka sama. Jej zdaniem, skoro legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności ze względu na chorobę nowotworową (przerzuty do wątroby) przysługuje jej prawo do zamieszkania w oddzielnym pokoju. Skarżąca podkreśliła, że z przepisów ustawy nie wynika, czy zwiększenie powierzchni normatywnej przysługuje osobie samotnej, czy mieszkającej z innymi osobami. Zdaniem skarżącej, spełnia ona wszystkie warunki, od których zależy przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podała, że do tej pory otrzymywała decyzje pozytywne, a przecież nie było zmiany przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika, iż sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, w zależności od rodzaju naruszenia, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Dokonując w powyższy sposób kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że powierzchnia użytkowa zajmowanego samodzielnie przez skarżącą lokalu mieszkalnego wynosi 63,20 m². Przekracza zatem normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego dla jednej osoby tj. 35 m², wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734, ze zm.), stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca dopuszcza możliwość przekroczenia tej powierzchni nie więcej jednak niż o 30%, co wynika z jej art. 5 ust. 5 . Oznacza to, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje osobie prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, jeśli powierzchnia zajmowanego lokalu przekracza 45,5 m². Natomiast dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60 %. Zgodnie z art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy, uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego przysługiwałoby skarżącej w przypadku zamieszkiwania w lokalu o powierzchni użytkowej do 45,50 m2 (35,00 m2 x 30%). Jednocześnie jednak, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 5 ust. 5 pkt 2 ustawy z uwagi na to, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu wynosi 77,22%, a tym samym przekracza ustawowe 60%. Trafnie, w tym stanie sprawy organ uznał, że skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Istotą niniejszej sprawy jest, czy z uwagi na niepełnosprawność można skarżącej przyznać prawo do zwiększonej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu o 15 m², a więc czy spełnia ona kryteria określone w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zważyć należy, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, iż normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m², jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z brzmienia przepisu wynika, że powiększenie normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego następuje w dwóch sytuacjach: gdy w lokalu zamieszkuje osoba poruszająca się na wózku lub, gdy z uwagi na niepełnosprawność osoba wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W wyroku z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06 (LEX nr 290657) Naczelny Sąd Administracyjny , dokonując wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazał, że: "Artykuł 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) stanowi, że powierzchnię normatywną powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna, poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej nie z tytułu samej niepełnosprawności osoby zamieszkującej w lokalu, ale tylko wówczas, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeżeli więc w lokalu mieszkalnym zamieszkuje rodzina, a wśród niej osoba niepełnosprawna, normatywna powierzchnia mieszkalna ulegnie zwiększeniu, jeśli jest spełniony któryś z wymienionych wypadków (poruszanie się na wózku lub konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju). Jednak przypadki te nie są takie same, gdy idzie o powiększenie powierzchni normatywnej, gdyż w sytuacji gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku, powierzchnię mieszkalną zawsze się zwiększa, natomiast w drugim - tylko wówczas, gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Inna jest sytuacja gdy osoba niepełnosprawna nie zamieszkuje z rodziną, ale mieszka sama. Jeżeli w lokalu mieszkalnym ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 tej ustawy." Powyższa wykładnia pozostaje nadal aktualna. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o konieczności zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wraz z osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku lub, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, minimum jeszcze jednej osoby jako warunku umożliwiającego doliczenie do powierzchni normatywnej dodatkowych 15 m² powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu mieszkalnego, o czym świadczy użyte w powołanym przepisie pojęcie "zamieszkiwania w oddzielnym pokoju". "Osoba wymagająca ze względu na niepełnosprawność zamieszkiwania w odrębnym pokoju", o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, to taka osoba, której stan zdrowia (skutkujący niepełnosprawnością) wymaga dysponowania pokojem dla własnych potrzeb. Z tego co powiedziano wyżej wynika, przesłanka ta wystąpi jedynie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna będzie zamieszkiwała w danym lokalu mieszkalnym wraz z inną osobą, czy też rodziną. Nie może ona zaistnieć w przypadku osoby niepełnosprawnej, która zamieszkuje samodzielnie. Oddzielny pokój, to pomieszczanie tworzące samodzielną całość, wyodrębnione w lokalu mieszkalnym dla zapewnienia właściwych warunków bytowych osoby niepełnosprawnej. Skoro zatem cały lokal mieszkalny pozostaje do wyłącznej dyspozycji osoby niepełnosprawnej, to w żadnej mierze nie jest celowe wyodrębnianie oddzielnego pomieszczenia, bowiem osoba ta ma do swojej dyspozycji wszystkie pomieszczenia znajdujące się w tym lokalu. Nie ulega wątpliwości, że inna jest sytuacja, gdy osoba niepełnosprawna nie mieszka sama, ale z rodziną. W związku z zarzutami skargi przeprowadzona wyżej wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i samodzielnie zamieszkuje w zajmowanym lokalu mieszkalnym o pow. 63,20 m², co wynika z treści złożonych przez nią oświadczeń znajdujących się w aktach administracyjnych. W świetle tego co powiedziano wyżej stwierdzić należy, że skoro skarżąca zamieszkuje samodzielnie w lokalu, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, to nie może być objęta dyspozycją art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Teza ta stanowi odpowiedź na pytanie będące kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie faktycznym sprawy skarżąca nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Podsumowując, konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie istnieje, jeżeli osoba niepełnosprawna sama korzysta z lokalu mieszkalnego, wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W świetle prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych i przedstawionego stanu prawnego sprawy trafnie organy rozpatrujące sprawę uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych przesłanki do przyznania skarżącej prawa do dodatku mieszkaniowego. Stanowisko organów administracji zostało, zdaniem Sądu, wyczerpująco i starannie umotywowane w uzasadnieniach wydanych decyzji oraz wskazuje na podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.