IV SA/Wr 828/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 828/14 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 kwietnia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, asystent sędziego Krzysztof Caliński, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r., sprawy ze skargi M. I., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska i ustalenia daty przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji, , oddala skargę., , , 1. Zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] M. I. (dalej skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...], w której po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego uchylono rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] Komendanta Miejskiego Policji we W. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji W. L. z dniem [...] lutego 2014 r. w części dotyczącej daty przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji we W. i ustalono datę przeniesienia do dyspozycji na dzień [...] marca 2014 r. oraz utrzymano w mocy powołany wyżej rozkaz personalny w pozostałej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Zastępca Komendanta Miejskiego Policji we W. wystąpił w dniu 12 lutego 2014 r. do Komendanta Miejskiego Policji we W. o odwołanie skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji W. L. Powyższy wniosek uzasadnił nieosiąganiem zakładanych dla Komendy Miejskiej Policji we W. celów służbowych, niską skutecznością wykrywczą oraz niezadowalającym wykorzystaniem dzielnicowych w służbie obchodowej, a także policjantów w służbie obchodowej. Komendant Miejski Policji we W., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 6d ust. 1, art.6 e ust 1 i 3 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.) odwołał skarżącego z dniem [...] lutego 2014 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniósł go do swojej dyspozycji. Jednocześnie, na podstawie art. 6e ust. 3 ustawy o Policji przyznał skarżącemu prawo do pobierania przez okres 6 miesięcy uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Powyższemu rozstrzygnięciu na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Komendant Miejski Policji we W. podał, że skarżący został powołany na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji W. L. z dniem [...] kwietnia 2010 r. i pełniąc obowiązki wynikające z zajmowanego stanowiska ponosił odpowiedzialność za całokształt pracy komisariatu oraz bezpośrednio nadzorował pracę komórek kryminalnych. Wskazał, że Komisariat pod kierownictwem skarżącego nie osiągał zakładanych dla Komendy Miejskiej Policji we W. celów służbowych. Zauważalna była – jak zaznaczył – zwłaszcza niska skuteczność wykrywcza oraz niezadowalające wykorzystanie dzielnicowych w służbie obchodowej a także policjantów w służbie patrolowej. Według Komendanta Miejskiego Policji, niższe od oczekiwanych efekty pracy były wynikiem braku wizji i koncepcji pracy na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji. Skarżący, jak podkreślił, nie wykazywał inicjatyw w kontekście planowania zmian organizacyjnych, które zmierzały do poprawy pracy w kierowanej przez siebie jednostce a brak innowacyjności w kreowaniu zmian w metodach pracy komórek organizacyjnych komisariatu skutkował dysfunkcją jednostki. W ocenie Komendanta Miejskiego Policji skarżący, będąc odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie działania Komisariatu Policji W. L., nie zapewnił skutecznego wypełniania podstawowych ustawowych zadań Policji. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny wyrażający się potrzebą zapewnienia właściwego stopnia bezpieczeństwa publicznego na terenie działania Komisariatu Policji W. L. Niezwłoczna zmiana zarządzającego jednostką organizacyjną Policji była – jak zaznaczono w uzasadnieniu – elementem niezbędnym do szybkiej poprawy sytuacji w powyższym zakresie. Odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego zostało poprzedzone pozytywną opinią Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2014 r., która została wydana na podstawie wniosku Komendanta Miejskiego Policji we W. z dnia [...] stycznia 2014 r. W powyższym wniosku Komendant Miejski Policji we W. poinformował Prezydenta W., że zamierza odwołać skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji W. L., gdyż nie zapewnia skutecznego wypełniania ustawowych zadań Policji. Decyzję wydaną przez Komendanta Miejskiego Policji doręczono skarżącemu w dniu 3 marca 2014 r. W dniu 17 marca 2014 r. skarżący złożył żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego odwołania go ze stanowiska, podania przyczyn powierzenia obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty oraz w zakresie uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Komendant Miejski Policji we W., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego, uzasadniając powyższe przekroczeniem zakresu żądania określonego w art. 111 § 1 k.p.a. W odwołaniu skarżący zarzucił, że brak było w nim jednego z wymaganych elementów decyzji, tj. uzasadnienia faktycznego, przez co uniemożliwiono mu odniesienie się do zarzutów, które spowodowały odwołanie ze stanowiska. Skarżący podniósł, że stwierdzenie w uzasadnieniu rozkazu, że nie zapewniał skutecznego wypełniania podstawowych ustawowych obowiązków stało w sprzeczności z opinią Rady Osiedla L. z dnia [...] lutego 2014 r. skierowaną do Prezydenta W. oraz że dowodem potwierdzającym, że prawidłowo wykonywał swoje zadania w zakresie bezpieczeństwa publicznego na terenie działania Komisariatu Policji W. L. był artykuł prasowy opublikowany w Gazecie [...] z dnia [...] zatytułowany "Najbezpieczniejsze osiedle to L.". Skarżący nie zgodził się z zarzutem braku wizji i koncepcji pracy na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji, gdyż stało to w sprzeczności z szeregiem pism kierowanych do Komendanta Miejskiego Policji w sprawie przekwalifikowania i zwiększenia ilości etatów policyjnych. Wskazał także na wysoki stopień dyscypliny i odpowiedzialności stanu osobowego kierowanej jednostki, co przeczy – jak zaznaczył – zarzutowi, że jego działanie wpływało na dysfunkcję jednostki. Skarżący kwestionował również zarzut, że nie osiągał zakładanych celów służbowych wskazując na mierniki ocenne. W podsumowaniu zarzucił, że podstawą odwołania ze stanowiska nie były na pewno okoliczności obiektywne i zawinione przez niego, zwłaszcza, że w 2013 r. był ośmiokrotnie nagradzany. Podkreślił, że decyzję o powierzeniu mu obowiązków specjalisty ocenia jako upokorzenie, gdyż jest to stanowisko niewspółmierne do posiadanego wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Skarżący zarzucił ponadto, że brak było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji, w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, wyjaśnił, że odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu może, jak stanowi art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji, nastąpić w każdym czasie, bez podania przyczyny odwołania. Policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji, przenoszony jest do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych oraz przez okres 6 miesięcy zachowuje prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Podkreślił, że wymienione normy prawne nie ustanawiają żadnych przesłanek, jakie muszą zostać spełnione w celu odwołania policjanta ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. Brak tych kryteriów i sformułowanie "można odwołać" w każdym czasie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, zostało pozostawione uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać komendanta z tego stanowiska, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie i pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku. Tym samym decyzja w danym zakresie należy do właściwego przełożonego, który dokonuje kompleksowej oceny pracy policjanta powołanego na stanowisko kierownicze, z uwzględnieniem innych kryteriów, które mają istotny wpływ na opinię co do jego przydatności na zajmowanym stanowisku. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że samoistną przyczynę uzasadniającą odwołanie jest utrata zaufania organu powołującego, o ile wskazane zostaną okoliczności mogące wywołać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku, stanowi. "Utrata zaufania" jest przy tym – jak zaznaczył – pojęciem subiektywnym, zależnym od oceny organu powołującego. Komendant Wojewódzki Policji, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, stwierdził, że zarówno z treści odwołania, jak i stanowiska Komendanta Miejskiego Policji wynika, że w istocie trudno mówić o wzajemnym zaufaniu w stosunkach wymienionych podmiotów. Podkreślił, że Komendant Miejski Policji, jako organ odpowiedzialny za stan porządku i bezpieczeństwa publicznego na podległym terenie, a także uznający za konieczność dokonania zmiany na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji W. L. był zobowiązany do podjęcia przedmiotowych działań. Decyzja ta mieściła się granicach nadanego Komendantowi Miejskiemu Policji we W. upoważnienia ustawowego i w zaistniałych okolicznościach należało uznać ją za uzasadnioną, albowiem poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań oceniana jest sprawność Policji oraz jej skuteczność w zwalczaniu przestępczości i utrzymaniu porządku publicznego. Obowiązek ten natomiast może być realizowany jedynie poprzez dobór właściwych oficerów na stanowiska komendantów komisariatów Policji oraz ich zastępców. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że decyzja o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji W. L. nie była wynikiem dowolności działania Komendanta Miejskiego Policji i podyktowana była potrzebami służby, które ze względu na konieczność bardziej efektywnej realizacji zadań uzasadniły zmianę na wskazanym stanowisku. Podkreślił, że postępowanie dotyczące odwołania jest ograniczone wymogami art. 7 k.p.a., stąd organy winny brać pod uwagę całokształt okoliczności związanych ze sprawą. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, wbrew zarzutom skarżącego organ I instancji wykazał okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na jego decyzję o odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji W. L. i uzasadnił swoje stanowisko. W podsumowaniu Komendant Wojewódzki Policji argumentował, że podjęcie decyzji odnośnie obsady stanowisk komendantów komisariatów Policji pozostaje w gestii Komendanta Miejskiego Policji we W. i on ponosi za nie odpowiedzialność. Podkreślił, że w świetle materiałów zgromadzonych w sprawie nie dopatrzył się bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i przesłanek obligujących go do jego umorzenia. Przechodząc do oceny zasadności nadania decyzji Komendanta Miejskiego Policji rygoru natychmiastowej wykonalności Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że jedną z przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Podkreślił, że nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności było podyktowane ważnym interesem społecznym przejawiającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Ważny interes społeczny w niniejszej sprawie polegał na zabezpieczeniu prawidłowego funkcjonowania Komisariatu Policji W. L. poprzez umożliwienie powołania innego policjanta na stanowisko dotychczas piastowane przez skarżącego. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wymagał aby obowiązki Komendanta Komisariatu Policji W. L. powierzyć policjantowi, który niezwłocznie podejmie wykonawstwo zadań służbowych oraz będzie gwarantem ich prawidłowej i systematycznej realizacji. W końcowej części uzasadnienia wyjaśniono, że należało na nowo określić datę przeniesienia skarżącego do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji, tj. na dzień [...] marca 2014 r., gdyż rozkaz personalny Policji doręczono skarżącemu w dniu [...] marca 2014 r. Po doręczeniu skarżącemu decyzji wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący złożył w dniu 6 sierpnia 2014 r. żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art. 111 k.p.a. wobec braku uzasadnienia faktycznego odwołania go ze stanowiska w zakresie nieodniesienia się do jego linii obrony wyartykułowanej w złożonym odwołaniu. Komendant Wojewódzki Policji, postanowieniem z dnia [...] odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...], wskazując, że nieodniesienie się do zarzutów odwołania jest kwestią merytoryczną, która nie podlega uzupełnieniu na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. 2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił wydanemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 15 k.p.a. wyrażający się w braku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy – w tym zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - i ograniczenie jej rozpoznania wyłącznie do weryfikacji przez Komendanta Wojewódzkiego treści decyzji organu I instancji, podczas gdy organ drugoinstancyjny powinien dokonać powtórnego, kompleksowego rozpoznania sprawy, będącego warunkiem wydania decyzji odwoławczej, 2. art. 10 §1 k.p.a. przez nierozpatrzenie dowodów oraz twierdzeń skarżącego, w szczególności w postaci opinii Rady Osiedla L., opinii właściwej miejscowo Prokuratury oraz wniosków dotyczących zmian organizacyjnych proponowanych przez skarżącego, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu jako stronie faktycznego udziału w postępowaniu administracyjnym, 3. art. 77 §1 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób kompleksowy i wyczerpujący dowodów oraz twierdzeń skarżącego, w szczególności w postaci opinii Rady Osiedla L., opinii właściwej miejscowo Prokuratury oraz wniosków dotyczących zmian organizacyjnych proponowanych przez skarżącego, w sytuacji gdy powyższe dowody wskazują w sposób jednoznaczny, że wymienione przez organ I instancji przyczyny odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska nie znajdują oparcia w rzeczywistości (są fikcyjne), 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji kompleksowego uzasadnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażającego się w szczególności w braku odniesienia się do twierdzeń i dowodów złożonych przez skarżącego, przedstawienia stanowiska organu co do oceny tych dowodów i twierdzeń oraz ich wpływu na wydane rozstrzygnięcie, 5. art. 6e ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 1 ustawy o Policji przez przyjęcie istnienia przesłanek do ich zastosowania, w sytuacji, gdy brak było rzeczywistych przyczyn mających uzasadniać odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska, w szczególności wobec przedstawienia przez skarżącego dowodów, iż podstawy odwołania nie znajdują uzasadnienia w obiektywnie istniejącej rzeczywistości, 6. art. 6d ust. 1 ustawy o Policji przez dokonanie w istocie wyłącznie pozornej konsultacji z właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności zaś nieprzedstawienia w sposób wyczerpujący przyczyn mających uzasadniać zamiar odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska, a także zawarcia w treści wniosku o przedstawienie opinii przez właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stwierdzeń wskazujących, że w istocie definitywna decyzja o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska została podjęta jeszcze przed zasięgnięciem takiej opinii (ergo sama konsultacja miała charakter fikcyjny (pozorny), 7. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a to przez prowadzenie czynności dowodowych w sprawie z nieuzasadnionym pominięciem dowodów i twierdzeń zgłaszanych przez skarżącego, wskazujących na nierzeczywisty charakter przyczyn mających uzasadniać odwołanie, co skutkowało wydaniem rozkazu personalnego i zaskarżonej decyzji wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi obywateli. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we W. o numerze [...] z dnia [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. wniósł o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi argumentowano, że wniesiono ją po upływie terminu 30 dni od daty doręczenia zaskarżonej decyzji, tj. z naruszeniem art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano, że decyzję powyższą doręczono skarżącemu w dniu 23 lipca 2014 r. natomiast skarga została nadana na poczcie 15 października 2014 r. Według Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie nie znajdował zastosowania art. 111 § 2 k.p.a., gdyż pismo skarżącego z dnia 6 sierpnia 2014 r. zawiera żądanie uzupełnienia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia z uwagi na brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do "linii obrony skarżącego wobec zarzutów Komendanta Miejskiego Policji". Ponieważ wniosek nie dotyczył żądań wymienionych w art. 111 § 2 k.p.a., to – jak argumentowano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę – termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg od daty doręczenia decyzji a nie od daty doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że nie był uzasadniony wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na skargę. O ile rację ma Komendant Wojewódzki Policji, że zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żądać uzupełnienia decyzji tylko co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, to trzeba odnotować, że w sprawie zostało wydane postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1b k.p.a.). Art. 111 § 1 k.p.a. przesądza, że także w przypadku wydania postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1089/14). Reasumując, skoro postanowienie z dnia [...] o odmowie uzupełnienia decyzji z dnia [...] doręczono skarżącemu w dniu 17 września 2014 r., to nadana w dniu 17 października 2014 r. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona w terminie 30 dni, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po tych uwagach porządkujących, Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w granicach przewidzianych w art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie znalazł uzasadnionych podstaw do jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści przywołanych wyżej przepisów, w tym zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji) może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do ustalenia, że przy jego wydawaniu organy administracji naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Poczynienie powyższych uwag wstępnych jest istotne o tyle, że ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania pozostawać musi w związku z rodzajem sprawy administracyjnej i charakterem decyzji wydanej w sprawie. Innymi słowy zakres ustaleń koniecznych do wydania decyzji administracyjnej wyznacza treść mającego zastosowanie w danej sprawie przepisu prawa materialnego i w tym kontekście ocenić należy zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie zakres ustaleń koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji wyznaczała treść art. 6e ust. 1 w związku z art. 6d ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tymi przepisami komendant powiatowy (miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów, może odwołać w każdym czasie komendanta komisariatu Policji. Stosownie zaś do art. 6e ust. 3 w związku z art. 6d ust. 1 tej ustawy, policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji przenoszony jest do dyspozycji komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie budzi zastrzeżeń i prawidłowo zastosowano ten przepis do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Przy wykładni art. 6e ust. 1 ustawy o Policji trzeba mieć na uwadze to, że stosunek służbowy policjanta jest szczególną postacią stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą jest jednostronne ustawowe ustalenie przez państwo indywidualnych warunków zatrudnienia i nierównorzędność stron. Nadrzędność wobec funkcjonariusza policji wyraża się między innymi w podległości wobec przełożonego, w tym na obowiązku poddania się jednostronnym zmianom treści stosunku służbowego. Jest to najmniej stabilny stosunek prawny, który nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej. Treść art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstaw do przyjęcia, że odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji powinno być uzasadnione. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie z tego stanowiska. Brak konkretnych kryteriów oznacza, że pozostawiono to uznaniu właściwemu organowi administracji publicznej, który w każdym czasie, oceniając przydatność do kierowania podległą jednostką organizacyjną, ze względu na charakter wykonywanej służby, może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki. Ocena przydatności zarówno przy powołaniu na komendanta komisariatu Policji jak i przy odwołaniu z tego stanowiska jest pozostawiona komendantowi powiatowemu (miejskiemu) Policji, który wykonuje swoje zadania przy pomocy podległych mu komend. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący i utrata zaufania koniecznego do wykonywania funkcji jest podstawą odwołania z zajmowanej funkcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że brzmienie przepisu art. 6e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania jest prerogatywą organu powołującego na to stanowisko i cechuje się uznaniowością. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, aby istniały szczególne przesłanki czy powody do odwołania, gdyż nie zawarto w nim konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie komendanta komisariatu Policji ze stanowiska przez komendanta miejskiego Policji. Określenie "w każdym czasie", bez jakiegokolwiek dopełnienia materialnoprawnymi przesłankami ingerowania w stosunek służbowy, sprawia, że regulacja ta zapewnia pełną uznaniowość, a nawet całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji przez uprawniony organ. Sądowa kontrola decyzji od odwołaniu ze stanowiska funkcyjnego jest ograniczona, co jest wynikiem braku przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego. Sąd bada bowiem zgodność z prawem decyzji, ale nie wnika w celowość wydanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej, w zakresie, w jakim organ administracji kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. W takich sprawach sąd administracyjny, z uwagi na jego konstytucyjnie (art. 184 Konstytucji) określone zadanie kontroli sądowej administracji nie może stanowić "trzeciej instancji" administracyjnej i zastępować organu administracji w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Specyfika tego rodzaju rozstrzygnięć ogranicza także postępowanie dowodowe uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak przesłanek, określających możliwość odwołania ze stanowiska, wyłącza konieczność wykazywania zasadności podejmowanych na tej podstawie decyzji i prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich przyczyn odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1118/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 648/07 i z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1446/10). W wypadku gdy prawo materialne upoważnia organ administracji publicznej do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. Przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis ten, w odniesieniu do decyzji uznaniowych, stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną. Zasada wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a. jest ściśle powiązana z wyprowadzaną z art. 2 i art. 31 Konstytucji RP zasady proporcjonalności i nakazuje organom administracji publicznej przy wyjaśnianiu i załatwianiu sprawy wyważenie między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Wprowadzając w art. 7 k.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ustawodawca chciał zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Akcentuje się przy tym, że interes obywatela powinien być "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze, to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji przyjął, że z uwagi na treść odwołania, jak i stanowisko zajęte przez Komendanta Miejskiego Policji we W. "trudno mówić o wzajemnym zaufaniu pomiędzy tymi podmiotami" (k. 282 akt osobowych) i że w gestii Komendanta Miejskiego Policji we W. leży dobór oficerów na podległe mu stanowiska komendantów komisariatów Policji. Utrata zaufania jest kategorią oceny zaistniałych faktów, i to oceny subiektywnej, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku. Utrata zaufania wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu policji musi liczyć się zarówno z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie, jak i brakiem pewności co do stanowiska, na jakie zostanie mianowana po odwołaniu. Z przywołanych już przepisów art. 6d i art. 6e ustawy o Policji oraz cech stosunku służbowego policjanta wynika autonomiczne prawo właściwego organu Policji (tu Komendanta Miejskiego Policji we W.) do doboru kadry na stanowiska kierownicze, bez konieczności wykazywania czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen, gdyż te służą zupełnie innym celom. Może być, najogólniej rzecz ujmując, wyrazem braku zaufania do osoby pełniącej funkcję na danym stanowisku. Z podanych wyżej powodów, jako nieusprawiedliwiony ocenić należało zarzut naruszenia art. 6e ust. 1 w zw. z art. 6d ust. 1 ustawy o Policji przez przyjęcie istnienia przesłanek do ich zastosowania, w sytuacji, gdy brak było rzeczywistych przyczyn mających uzasadniać odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie naruszała art. 7 k.p.a., gdyż nie została wydana wbrew interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony. Gwarancją stabilności stosunku służbowego jest przepis art. 6e ust. 3 w związku z art. 6d ust. 1 tej ustawy, który stanowi o tym, że policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji przenoszony jest do dyspozycji komendanta powiatowego (miejskiego) Policji i przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Ponadto zasada stabilności stosunku służbowego wyraża się w tym, że decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Wskutek bowiem odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania przestaje on pełnić funkcję piastuna organu Policji i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy. Wskazać trzeba, że zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. nie można interpretować jednostronnie, jak to czyni skarżący, gdyż powołanie na stanowisko funkcyjne nie jest prawem nabytym, które podlegałoby szczególnej ochronie. W interesie społecznym leży sprawne funkcjonowanie Policji, której zadaniem jest zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Potrzeba efektywnej realizacji zadań Policji daje właściwym organom Policji prawo doboru kadr na stanowiska kierownicze. Tym samym nie może być mowy o tym, że zaskarżona decyzja narusza interes społeczny, skoro była podyktowana interesem służby. Natomiast przekonanie skarżącego, że należycie wykonywał swoje obowiązki i poczucie krzywdy z powodu odwołania z zajmowanego stanowiska nie może być pojmowane jako "słuszny interes obywatela" w rozumieniu art. 7 k.p.a. Nie były uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., które polegały na nierozpatrzeniu w sposób kompleksowy i wyczerpujący dowodów oraz twierdzeń skarżącego, w szczególności w postaci opinii Rady Osiedla L., opinii właściwej miejscowo Prokuratury oraz wniosków dotyczących zmian organizacyjnych proponowanych przez skarżącego. Dowody te, jak argumentowano w skardze, wskazywały w sposób jednoznaczny, że wymienione przez organ I instancji przyczyny odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska nie znajdowały oparcia w rzeczywistości i były fikcyjne. Opinie rady osiedla lub "właściwej miejscowo Prokuratury" nie są elementem postępowania o odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji, gdyż odwołanie następuje "po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów" (art. 6d ust. 1 ustawy o Policji). Ponadto, jak już to zostało wyżej powiedziane, odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu Policji może nastąpić "w każdym czasie" i nie musi być uzasadnione. Na ocenę zasadności odwołania nie miały w związku z tym wpływu przedstawione przez skarżącego opinie, skoro okolicznością uzasadniającą odwołanie była utrata zaufania ze strony przełożonego i konieczność bardziej efektywnej realizacji zadań Policji przez kierowany przez skarżącego Komisariat. Innymi słowy podnoszone w skardze uchybienia polegające "na nierozpatrzeniu w sposób kompleksowy i wyczerpujący dowodów oraz twierdzeń skarżącego, w szczególności w postaci opinii Rady Osiedla L., opinii właściwej miejscowo Prokuratury oraz wniosków dotyczących zmian organizacyjnych proponowanych przez skarżącego" nie miały wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak to już bowiem zostało powiedziane, utrata zaufania jest kategorią oceny zaistniałych faktów i wynika z subiektywnej oceny określonych faktów przez przełożonego, a nie podwładnego. W sprawie zostały wykazane konkretne okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do celowości pozostawienia skarżącego na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji W. L., których to okoliczności skarżący skutecznie nie podważył, kwestionując ocenę tych okoliczności przez przełożonego, jako mogących stanowić podstawę utraty zaufania do niego. Jako całkowicie chybiony ocenić trzeba podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6d ust. 1 ustawy o Policji polegający na "wyłącznie pozornej konsultacji z właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego". Przepis ten stanowi w ogólny sposób, że "komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów" i nie określa w jakim zakresie organ występujący ma uzasadnić swój wniosek o wyrażenie opinii. W szczególności z treści tego przepisu nie wynika, aby we wniosku o wydanie opinii organ występujący o opinię podał w sposób wyczerpujący przyczyny mające uzasadnić zamiar odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. O treści opinii decyduje organ opiniujący (właściwy terytorialnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta) i jeśli uzna on dane podane we wniosku za niewystarczające do wydania opinii może zwrócić się do organu występującego o opinię o uzupełnienie wniosku. Odnotować przy tym trzeba, że także mimo braku opinii, o której mowa w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, organ uprawniony do powołania na stanowisko komendanta może odwołać komendanta komisariatu Policji, po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii. W rozpoznawanej sprawie przewidziany w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji, tryb opiniodawczy został zachowany, co oznacza, że zarzut naruszenia tego przepisu nie jest uzasadniony. Jako niezasadny ocenić należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji kompleksowego uzasadnienia stanu faktycznego sprawy, wyrażającego się w szczególności w braku odniesienia się do twierdzeń i dowodów złożonych przez skarżącego, przedstawienia stanowiska organu co do oceny tych dowodów i twierdzeń oraz ich wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Jak już powiedziano na wstępie zakres ustaleń koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym uzasadnienia decyzji, wyznaczała treść art. 6e ust. ustawy o Policji. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i przez to poddaje się kontroli sądowej. To zaś, że skarżący nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem nie może być podstawą skutecznego zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. polegający na braku ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Do istoty tej zasady należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie, wbrew wywodom zawartym w skardze, Komendant Wojewódzki Policji, działając jako organ odwoławczy, realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a., rozpoznał sprawę administracyjną w jej całokształcie, tj. w granicach normy wyrażonej w art. 6d ust. 1 i art. 6d ust. 1 ustawy o Policji. Świadczyła o tym chociażby zmiana decyzji organu pierwszej instancji polegająca na zmodyfikowaniu daty odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. To zaś, że organ II instancji nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części nie oznaczało, że przez to naruszył art. 15 k.p.a. Z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skargę oddalił, jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy.