IV SAB/Wr 1/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 30 listopada 2012 r. K. W., dalej skarżący, skierował do Burmistrza O. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: "W jakim celu i na jakiej podstawie prawnej Burmistrz Miasta O. skierował do jednej z działających w Polsce fundacji w dniu 30.11.2012 pismo sygn. [...], w której wnioskował o dostarczenie mu m.in. skanów umów zawieranych przez tę fundację i skanów ich rozliczenia? Co burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego planuje zrobić z pozyskaną w ten sposób informacją i na jakiej podstawie prawnej? Czy uzyskiwanie takich informacji przez jednostkę samorządu terytorialnego należy do zadań własnych czy zadań zleconych gminy?" W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. poinformował skarżącego, że żądane informacje dot. celów i planów - związane z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pismo nr [...] - nie są informacją publiczną w myśl art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze. zm.), dalej ustawa. Wskazał, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Ponadto dodał, że żądanie wskazania celów, planów, zakresu zadań własnych i zleconych, a także podstaw prawnych wystosowania wniosku o udzielenie informacji publicznej jest naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy. W dniu 18 grudnia 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. W uzasadnieniu podał, że zaskarżony organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, ponieważ nie udostępnił żądanej informacji, a taki stan rzeczy narusza: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, 2) art. 4 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez odmowę wskazania na jakiej podstawie prawnej działa organ władzy publicznej. W uzasadnieniu podał, że prawo każdego obywatela do uzyskania spornych informacji wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, podniósł, że co do zasady, udostępnieniu w ramach informacji publicznej podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznych obejmuje swoją mocą dane o indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. Wyjaśnił, że organy publiczne, a dokładnie organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa cywilnego. Przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA1956/02, w którym stwierdzono, że z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji wynika, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Mając na uwadze powyższe, stwierdził, że jego pytanie o przejaw działalności organu władzy publicznej stanowi informację publiczną. Podniósł, że powoływanie się przez organ, w kontekście art. 7 Konstytucji RP, na przesłankę wynikającą z art. 2 ust. 2 ustawy uznać należy za chybione. Jeżeli organ będzie występował jako osoba prywatna to rzeczywiście nie norma wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy będzie miała charakter bezwzględny. Jednak nie ma ona zastosowania do uzyskania przez obywatela informacji jakie działania organ władzy publicznej podejmuje i w jakim celu. Przyjęcie argumentów organu prowadzi do naruszenia art. 4 i art. 7 Konstytucji RP. Wskazał, że każda z wnioskowanych przez niego informacji dotyczy sfery konkretnej działalności organu władzy publicznej - m.in. na jakieś podstawie prawnej (w zakresie zadań wykonywanych) działał organ. Jego zdaniem pytania wymagają prostych odpowiedzi, dlatego treść odpowiedzi na wniosek budzi zastrzeżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. Ponownie wskazał, że żądania skarżącego zawarte w jego wniosku nie dotyczą informacji publicznej w świetle art. 6 ustawy, ponieważ nie dotyczą faktów. Podniósł, że skarżący żąda podania celów, planów, a one nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne stwierdził, że zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określony jest w art. 1 oraz art. 2 tej ustawy i wskazuje, że każdy może wystąpić z wnioskiem o informację publiczną. Pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Dodał, że art. 2 ust. 1 ustawy określa krąg osób uprawnionych do uzyskania informacji publicznej, wobec tego ograniczenia w tym zakresie powinny mieć charakter wyjątku, a wyjątek ten powinien być wskazany w akcie prawnym o randze ustawy. Wyjaśnił, że na mocy art. 165 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Gmina jest osobą prawną, którą reprezentuje Burmistrz, będący również kierownikiem jednostki organizacyjnej - Urzędu Miejskiego. Wskazał, że błędne jest zatem stwierdzenie skarżącego, że Burmistrz nie miał prawa wystąpić do Fundacji G. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umów, sprawozdań i rozliczeń środków publicznych i w związku z tym nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podniósł, że żądanie podania podstaw prawnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej i próba weryfikacji podmiotów, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej jest rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, ponieważ ustawa nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku podania podstaw prawnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej lub uzasadnienia go. Wskazał również, że organ odpowiedzi na wniosek udzielił skarżącemu w piśmie z dnia 14 grudnia 2012 r. a zatem przed upływem 14 - dniowego terminu o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. S[...] w W. zgłosiło na podstawie art. 33 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi swój udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze skargi skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, dokonana przez Burmistrza kwalifikacja wniosku skarżącego przedstawiona w piśmie z 14 grudnia 2012 r. była prawidłowa. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie powiadomić pismem podmiot żądający udzielenia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie w powołanym piśmie, realizując wskazaną powinność, Burmistrz wskazał, że przedmiot żądania nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z ze. zm., dalej jako ustawa). Ustawodawca w art. 1 przyjął że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Sformułowania zawarte w tym przepisie nie są zbyt jasne, wobec tego należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te postacie można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia stanowi ocena czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania skarżącego podane we wniosku z 30 listopada 2012 r. tj.: "W jakim celu i na jakiej podstawie prawnej Burmistrz Miasta O. skierował do jednej z działających w Polsce fundacji w dniu 30.11.2012 pismo sygn. [...], w której wnioskował o dostarczenie mu m.in. skanów umów zawieranych przez tę fundację i skanów ich rozliczenia? Co burmistrz jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego planuje zrobić z pozyskaną w ten sposób informacją i na jakiej podstawie prawnej? Czy uzyskiwanie takich informacji przez jednostkę samorządu terytorialnego należy do zadań własnych czy zadań zleconych gminy?" O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Analiza art. 6 ustawy wskazuje, że przedmiotem wniosku może być informacja o zaistniałych faktach, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Wniosek taki nie może więc być postulatem wszczęcia postępowania, nie może też dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, nie może też być polemiką z dokonanymi ustaleniami (patrz wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, wyrok NSA w Warszawie z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70-71/02 ). Z tej racji należy podzielić stanowisko Burmistrza, że wnioskowane przez skarżącego informacje dot. celów i planów związanych z wnioskiem o informację publiczną [...] nie są informacją publiczną. W tych okolicznościach organ zasadnie ograniczył się do udzielenia skarżącemu informacji o zakwalifikowaniu jego żądania jako nieznajdującego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostając tym samym w bezczynności. Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ nie był obowiązany do jej udostępnienia, jak również do wydania decyzji odmownej. Oznacza to, że zarzuty zawarte w skardze są niezasadne. W związku z zawartym w skardze wnioskiem co do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, jak też kosztów dojazdu na rozprawę (pismo z dnia 9 kwietnia 2013 r.) Sąd uważa za konieczne przypomnieć, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.