IV SAB/Wr 100/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Burmistrza Miasta J w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 20 kwietnia 2018 r. J. W. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta J. (dalej: organ, Burmistrz), zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej żądanej we wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2018 r., co w konsekwencji spowodowało naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 marca 2018 r. strona zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie kserokopii kart drogowych pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego w J. za: maj, sierpień, październik 2016 roku oraz za maj, sierpień i październik 2017 roku. Uzasadniając zasadność wniosku skarżący wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy oraz podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podkreślił, że za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Skarżący argumentował, że karty drogowe zawierają informacje dotyczące wyjazdów realizowanych pojazdem służbowym, który w tym konkretnym przypadku stanowi składnik majątku organu władzy publicznej. W konsekwencji informacje dotyczące sposobu użytkowania pojazdu służbowego, jako odnoszące się do gospodarowania majątkiem publicznym, mają charakter informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek strony, w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r. organ stwierdził, że karty drogowe mają wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, dotyczą kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych i - jako dokumenty wewnętrzne - nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. W związku z odmową udostępnienia kserokopii kart drogowych pojazdów służbowych, o których mowa w piśmie z dnia 21 marca 2018 r., skarżący złożył w dniu 11 kwietnia 2018 r. wniosek przedskargowy, zwracając się do organu o wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej przez niego informacji. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2018 r. organ, podtrzymując swoje stanowisko, podkreślił, że karty drogowe nie stanowią informacji publicznej, w związku z czym odmowa udostępnienia kserokopii tych kart nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w formie pisma informacyjnego. W skardze na bezczynność organu w opisanym zakresie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 21 marca 2018 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz o orzeczenie - na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2016 r. poz. 1169) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona - powołując orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdziła, że karty drogowe, pomimo że dotyczą spraw organizacji pracy, są niewątpliwie dokumentami wytworzonymi przez organ administracji w związku z realizacją jego zadań, stanowią zatem informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 kwietnia 2018 r., zgodnie z którym kserokopie kart drogowych pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest zatem przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W razie pozytywnego ustalenia w tym zakresie, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Materialnoprawną podstawą żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2018 r. są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1764; dalej przywoływana także jako "u.d.i.p."). Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy spełniony został zakres przedmiotowy stosowania u.d.i.p., a więc czy żądane przez skarżącego w postaci kserokopii kart drogowych pojazdów służbowych Urzędu Miejskiego za okresy wskazane w skardze są informacjami publicznymi. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność organu, to ustalenie czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, stanowi informację publiczną, do której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie, jest niezbędne do stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 7 ust. 1 wymienia sposoby udostępniania informacji kwalifikującej się jako informacja publiczna, przewidując jednocześnie w art. 10 udostępnianie tej informacji na wniosek. Ustawodawca nie wskazuje przy tym żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek, stąd jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 oraz w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziana została forma decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Zatem na tle powołanych przepisów, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zaakcentowania wymaga, że w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej, podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie, ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji, bądź wydania decyzji odmownej. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13, LEX 1375651). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, zagwarantowanego w powołanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP, stanowiąc element kontroli opinii publicznej nad ich działalnością. Określa w sposób szczególny, tak jak to wyżej wskazano, zarówno procedurę i formę prawną udzielenia informacji publicznej oraz odmowy jej udzielenia, jak i organy zobowiązane w tym zakresie. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określający jej zakres podmiotowy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tym samym zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego będący organem władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Jeśli zaś chodzi o zakres przedmiotowy ustawy, pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 oraz w art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Co prawda art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zestawienie informacji zaliczonych przez ustawodawcę do informacji podlegających udostępnieniu, jednakże wyliczenie to ma charakter otwarty, na co wskazuje użyty w owym przepisie prawa zwrot "w szczególności". Nadto, jak wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych. Ponieważ przepisy ustawy nie określają jednoznacznie katalogu spraw stanowiących sprawy publiczne, ani też kryteriów warunkujących zaliczenie danej sprawy do spraw publicznych, oceny tej dokonuje się indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy. Pomocnym pozostaje zatem odwołanie się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1 art. 61 oraz 76 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić z całą stanowczością, że omawiana ustawa nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania o udzielenie każdej informacji. Precyzując pojęcie informacji publicznej pod względem przedmiotowym należy uznać, że termin "informacja", jakim posłużył się ustawodawca, oznacza, że chodzi o opis rzeczywistości; o utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedzę, świadomość o jakimś fakcie, czyli określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 14 oraz powołana tam literatura). W istocie, tak jak podnosi to skarżący już w samym wniosku z dnia 21 marca 2018r., w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, cbois.nsa.gov.pl). W części dotychczasowego orzecznictwa (na które także powołuje się skarżący) i przeważających poglądach doktryny dominuje bowiem tzw. model szerokiego ujęcia sprawy publicznej, który sprowadza się do przyjęcia, że każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu publicznego jest informacją publiczną. Zdaniem Sądu, przy rozstrzyganiu tego zagadnienia nie można jednak stracić z pola widzenia tych form aktywności podmiotów zobowiązanych, które nie mają związku z bezpośrednią aktywnością władzy publicznej. Powyższe potwierdza także dyrektywa interpretacyjna wyrażona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002r. (sygn. akt K 38/01; OTK-A 2002/5/59), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają "bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz ustawy zwykłe doprecyzujące te treści". Należy przy tym podkreślić, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, tom. IV Warszawa 2005, art. 61, s.5). Z kwalifikacją określonych informacji lub dokumentów jako informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) wiążą się także istotne kontrowersje wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, dotyczące charakteru wytwarzanych w toku działalności administracji, bądź w przypadku podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) - określonych informacji lub dokumentów nie mieszczących się jednak w definicji w dokumentu urzędowego, np. wytwarzanych w toku działalności materiałów roboczych oraz dokumentów wewnętrznych, korespondencji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/06, dostępne na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl). Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. także wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). Należy bowiem stwierdzić, że procesowi podejmowania decyzji rozumianemu szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p., nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa" (por. wyr.TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 publ OTK-A 2006/3/30; Dz.U. z 2006/49/353.) Co prawda omawiana ustawa nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym – "ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych" , czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego (por. Marlena Sakowska- Baryła, Dostęp do informacji publicznej a ochrona danych osobowych, Wrocław 2014,s. 62-63). Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu rzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają np. procesy decyzyjne. Tytułem przykładu, ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji (por. M. Bernaczyk. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Warszawa 2009, s. 90). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy jeszcze raz podkreślić, że sprawą publiczną są bez wątpienia zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. natomiast nie mają takiego charakteru konkretne indywidualne sprawy dotyczące danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną i niewykonującego zadań publicznych. W tym kontekście należy stwierdzić, że Sąd wbrew stanowisku skarżącego podziela pogląd organu zobowiązanego znajdujący swoje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA - z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1066/16 publ. cbois.nsa.gov.pl), wedle którego żądanie udostępnienia kart drogowych pojazdu służbowego nie dotyczy informacji publicznej. W ślad za argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego należy powtórzyć, że karty drogowe znajdujące się w posiadaniu tego organu stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, bowiem nie zawierają danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Karty drogowe dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu. Są więc podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Mają więc wyłącznie walor organizacyjny i porządkowy, nie są załączane do akt sprawy, a są wyłącznie narzędziem pracodawcy w zakresie kierowania wykonywaniem pracy przez pracownika, ściśle skorelowanym z poleceniem służbowym (poleceniem wyjazdu służbowego). Co istotne, karty drogowe nie są dokumentami sporządzonymi i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego, gdyż zostają sporządzone przez pracowników w ramach pełnienia czynności służbowych i jako dokumenty wewnętrzne nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Skoro karty drogowe zawierają informacje o przebiegu dnia pracy kierowcy, nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Nie są informacją publiczną. Powyższe stanowisko znajdowało potwierdzenie w regulacji ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123 poz. 1354 ze zm.). Wskazany akt prawny przestał wprawdzie obowiązywać z 1 maja 2004 r., kiedy to w życie weszła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.), ale w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu obligującego kierowców do prowadzenia kart drogowych. Ewentualny wymóg sporządzania tego rodzaju kart jest wyłącznie domeną swobody danego pracodawcy celem rozliczania kierowców ze sposobu korzystania przez nich z pojazdów służbowych, a w tym weryfikacji ponoszonych kosztów utrzymania pojazdów. Przedstawione rozważania upoważniają do stwierdzenia, że karty drogowe jako dokumenty wewnętrzne wytworzone w toku wewnętrznej działalności danego podmiotu (organu), nie mają waloru informacji publicznej. Utrwalają bowiem informacje o przebiegu dnia pracy kierowcy zatrudnionego w danym podmiocie w tym przypadku w Urzędzie Miasta. Fakt, że dokument ten nie podlega obowiązkowi udostępnienia, nie znaczy natomiast, że strona nie ma prawa do informacji o działalności wewnętrznej organu, prowadzonej we wskazanym wyżej zakresie, tj. np. co do sposobu eksploatacji pojazdów służbowych. Każdorazowo, w przypadku odniesienia do tego rodzaju sfery działania władzy publicznej (w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), musi być to jednak informacja odnosząca się do sfery faktów. Skoro zatem skarżący został pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr OR.1431.11.2018 poinformowany przez organ zobowiązany, że jego żądanie zawarte we wniosku z dnia 21 marca 2018 r. w takim kształcie (tj. udostępnienie kserokopii kart drogowych ) nie dotyczy informacji publicznej, to należało stwierdzić, że Burmistrz nie pozostaje w bezczynności co do tego wniosku strony. W konsekwencji podstawowy i zarazem jedyny zarzut skargi, dotyczący naruszenia przepisów art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r., co w konsekwencji spowodowało zdaniem strony naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nadto Sądowi znane są rozbieżne stanowiska Sądów wyrażone w powołanych w skardze orzeczeniach. Sąd orzekający w tej sprawie, mając na uwadze wskazane wyżej rozważania, przyjął jednak w zakresie rozstrzygnięcia kierunek obrany w przywołanych na wstępie aktualnych wyrokach NSA. Niewątpliwie bowiem lektura wyroków o sygn. akt I OSK 1400/14 oraz I OSK 863/14 wskazuje, że Sąd II instancji z uwagi na treść zarzutów wyartykułowanych w skargach kasacyjnych nie zajmował się kwestią zakresu przedmiotowego u.d.i.p. w kontekście kart drogowych, w konsekwencji nie zawarł w ich motywach szerszej argumentacji w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.