IV SAB/Wr 1022/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Wójta Gminy Malczyce w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 31 lipca 2025 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy Malczyce do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy Malczyce dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wójta Gminy Malczyce na rzecz strony skarżącej A. N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Wnioskiem z 31 lipca 2025 r. A. N. (dalej: strona, skarżący) wystąpił do Wójta Gminy Malczyce (dalej: Wójt, organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej inwestycji pn. "Budowa przyszkolnej pływalni w M.", tj.: "1. Kopii wypowiedzenia lub innego dokumentu stanowiącego podstawę rozwiązania umowy pomiędzy Gminą Malczyce a wykonawcą inwestycji pn. "Budowa przyszkolnej pływalni w M."; 2. Podania przyczyny rozwiązania umowy; 3. Określenia wartości dotychczas poniesionych kosztów przez Gminę Malczyce na realizację tej inwestycji, wraz z wyszczególnieniem kwot (np. projekt, roboty budowlane, nadzór, dokumentacja); 4. Informacji, czy gminie grozi obowiązek zwrotu otrzymanej dotacji na realizację inwestycji, a jeśli tak - w jakiej wysokości; 5. Informacji o ewentualnych karach umownych, odsetkach lub roszczeniach wykonawcy lub innych podmiotów wobec Gminy Malczyce wynikających z obecnego stanu realizacji inwestycji; 6. Informacji, czy Gmina Malczyce zamierza dokończyć inwestycję - jeśli tak, to w jakim trybie i harmonogramie; jeśli nie - to jakie kroki zamierza podjąć Wójt w sprawie niewykończonego obiektu". W odpowiedzi - w piśmie z 13 sierpnia 2025 r. - organ stwierdził, że analiza wniosku strony dowodzi, iż nie służy on realizacji interesu publicznego, lecz jest wykorzystywany do prowadzenia osobistego sporu z Wójtem, co stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej (prowadzi do nadmiernego obciążenia urzędu i utrudnia realizację jego ustawowych obowiązków). W konsekwencji organ nie udzielił stronie żądanej informacji publicznej. Skarżący zaskarżył bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek. Wniósł o: zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku i udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku; zasądzenie kosztów; stwierdzenie bezczynności organu. Zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) oraz ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.). Stwierdził, że Wójt pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji, nie wydał decyzji odmownej i nie przedłużył terminu załatwienia sprawy. Odpowiadając na skargę, Wójt wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym skarżący podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Zawnioskował dodatkowo o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podkreślić należy, że z woli ustawodawcy obowiązek udostępnienia informacji publicznej realizowany ma być niezależnie od istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku żądania informacji przetworzonej, tj. informacji, której udzielenie wymaga znacznego nakładu pracy, wykraczającego poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, jej udzielenie warunkowane jest wystąpieniem szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dodatkowo, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wskazane wyżej regulacje wyznaczają zasadnicze ramy prawne, w których realizowane jest uprawnienie jednostki do uzyskania informacji publicznej oraz odpowiadający mu obowiązek organu do jej udzielenia. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu administracji publicznej (Wójta) w zakresie udostępnienia informacji (dokumentów) dotyczących realizowanej przez Gminę Malczyce inwestycji. Tego rodzaju kwestie nawiązują wyraźnie do hipotezy art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna - m.in. - o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, iż prawo do informacji publicznej nie powinno być nadużywane, to jednak tego rodzaju sytuacje należy ograniczyć wyłącznie do przypadków skrajnych, gdzie okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że jedynym celem działalności wnioskodawcy jest swoiste nękanie organu. Wyraźny brak związku pomiędzy sytuacją wnioskodawcy a treścią żądanych informacji występujący w połączeniu z celowym i nieracjonalnym poszerzaniem zakresu przedmiotowego żądania oraz intensywnością składanych wniosków może uzasadniać tezę o nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Przy okazji trzeba także zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) wyrażane jest stanowisko, że stwierdzenie w konkretnym przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej nastąpić powinno w formie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, a nie w formie zwykłego pisma (zob. np. wyrok z 21 stycznia 2025 r., III OSK 1895/23; wyrok z 24 stycznia 2025 r., III OSK 372/24 - publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nadużycia prawa. Skarżący był bowiem uprawniony zwrócić się do organu o określone informacje (dokumentację), które niewątpliwie dotyczyły spraw publicznych i były w posiadaniu organu. Treść jego żądania obejmuje konkretne rodzaje informacji i dokumentów wymienionych we wniosku. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek w trybie przepisów u.d.i.p., a zatem ocenić charakter żądanych informacji (czy jest to informacja publiczna, a jeśli tak, to czy przetworzona), biorąc przy tym pod uwagę ewentualne ustawowe ograniczenia w jej udostępnieniu (ochrona tajemnic, przepisy szczególne, istotny interes publiczny), koszty ewentualnego udostępnienia oraz techniczne możliwości organu. Dopiero w konsekwencji opisanej analizy wniosku możliwe jest decydowanie, czy informacja może być udostępniona oraz w jakim zakresie należy to uczynić. Zaniechanie tych czynności wiązać się będzie z odpowiedzialnością organu z tytułu pozostawania w bezczynności lub przewlekłości. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 - publ. CBOSA). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego 31 lipca 2025 r. We wniosku skarżący precyzyjnie podał zakres żądanej informacji. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie zawiadomienie o powodach opóźnienia oraz określenie - nie dłuższego niż 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 u.d.i.p. Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że organ - pismem z 13 sierpnia 2025 r. - poinformował skarżącego o uznaniu wniosku za nadużycie prawa. Ponieważ z wyżej opisanych powodów nie było w okolicznościach sprawy podstaw do uznania, że wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa, stwierdzić należało bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym winien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Trzeba zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów u.d.i.p., tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność lub przewlekłość organu sąd jednocześnie stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym trzeba wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji oraz że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 listopad 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16 - publ. CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ w wyznaczonym terminie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Stanowisko to było jednak nieprawidłowe, co wynikało z przyjęcia błędnej oceny prawnej. Tego rodzaju błąd nie uzasadnia stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak: NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17 - dost. CBOSA). W konsekwencji grzywna, jak i suma pieniężna, mogą być przyznane w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka sankcyjnego lub kompensacyjnego. W ocenie Sądu, niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia i poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.