IV SAB/Wr 108/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji w D. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy B. do rozpatrzenia wniosku Fundacji ...w D. z dnia 26 marca 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca, Fundacja w D., w dniu 26 III 2018 r. zwróciła się do Wójta Gminy B. – dalej jako "organ" - o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości kontroli dotyczących ubezpieczeń obowiązkowych i ubezpieczeń upraw rolnych i zwierząt gospodarskich przeprowadzonych przez organ w 2005 r. i 2006 r. Wniosek złożono za pośrednictwem poczty elektronicznej. W dniu 27 III 2018 r. organ poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, dlatego też jej udostępnienie nastąpi tylko wówczas, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym organ wezwał skarżącą do wykazania takiego interesu w terminie 14 dni. Pismem z dnia 16 V 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W motywach skargi wyjaśniono na wstępie, że w przypadku kwestionowania bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej skarżąca nie miała obowiązku uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu. Skarżąca podniosła też, że samo odszukanie informacji i wykonanie prostych rachunków polegających na zliczeniu ilości kontroli nie jest przetworzeniem informacji. W konsekwencji udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przetworzenie informacji może polegać m.in. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W ocenie organu suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ i liczby zaangażowanych pracowników. Ponieważ zaś skarżąca nie uzupełniła wniosku o okoliczności wskazujące na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Bez wątpienia Wójt Gminy B. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330) – dalej jako "udip". Jest bowiem organem władzy publicznej. Także wnioskowana informacja ma bezdyskusyjnie charakter informacji publicznej. Dotyczy bowiem funkcjonowania organu władzy publicznej w zakresie powierzonych mu zadań dotyczących kontroli (zob. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, e i f udip). W konsekwencji stwierdzić należy, że wniosek skarżącej kwalifikował się zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym do załatwienia w trybie przewidzianym przepisami udip. Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 udip. Okoliczność uznania informacji za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip obligowała zaś organ do dokonania oceny wniosku przez pryzmat istnienia po stronie skarżącej szczególnie istotnego interesu publicznego. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, niewykazanie przez skarżącą kwalifikowanego interesu publicznego uprawniającego do uzyskania informacji przetworzonej, nie daje podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji uznanej za przetworzoną organ powinien rozpoznać zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji (zob. np.: wyrok NSA z dnia 11 IX 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12; podobnie wyrok NSA z dnia 8 VI 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11 – publ. CBOSA). Tak więc, gdy wnioskodawca nie odpowiada na wezwanie do wykazania, że legitymuje się szczególnie istotnym interesem publicznym, wówczas to na zobowiązanym spoczywa obowiązek wykazania w treści decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, że nie wystąpiła przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip zezwalająca na udostępnienie informacji. Stwierdzenie braku przesłanki do udzielenia informacji publicznej przetworzonej obliguje zawsze do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji na postawie art. 16 ust. 1 udip (wyrok NSA z dnia 8 II 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10; podobnie wyroki: NSA z dnia 9 VIII 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, NSA z dnia 29 X 2013 r., sygn. akt I OSK 1376/13 – publ. CBOSA). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności względem skarżącej, bowiem w ustawowych terminach nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd. Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów udip, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu jest tu konsekwencją pozostawania w błędnym przekonaniu o dopuszczalności zastosowania formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zaniechanie w tym przypadku jest więc wynikiem dokonania przez organ błędnej oceny prawnej stanu faktycznego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącą i wynikające z akt sprawy celowe koszty w kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi.