IV SAB/Wr 1085/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Burmistrza Miasta Jedlina Zdrój w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 sierpnia 2025 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta Jedlina Zdrój do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta Jedlina Zdrój dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta Jedlina Zdrój na rzecz strony skarżącej M. O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. M. O. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) - wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2025 r. - wystąpił do Burmistrza Miasta Jedlina-Zdrój (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej formułując następujące pytania: 1) Czy na terenie gminy planowane jest utworzenie miejsc zakwaterowania dla imigrantów lub uchodźców w ramach mechanizmu relokacji? 2) Czy gmina bierze udział lub planuje udział w jakichkolwiek programach rządowych, samorządowych lub unijnych, które dotyczą integracji lub wsparcia dla imigrantów/uchodźców? 3) Czy gmina przewiduje wprowadzenie dla imigrantów lub uchodźców jakichkolwiek zniżek, ulg czy szczególnych ułatwień w dostępie do usług publicznych (np. komunikacji, kultury, opieki)? Wniósł o przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na adres e-mail podany we wniosku. Pismem z dnia 15 września 2025 r. organ odpowiedział na pytania zawarte we wniosku. Pismo zostało skarżącemu przesłane w tym samym dniu drogą komunikacji elektronicznej na wskazany we wniosku adres e-mail. W skardze na bezczynność Burmistrza z dnia 9 września 2025 r. (wpływ do organu: 12 września 2025 r.), skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek; 3) zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu przedstawił okoliczności faktyczne sprawy i - powołując się na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.) - wskazał na terminy ustawowe rozpoznania wniosków, które w jego sprawie naruszono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: 1) umorzenie postępowania gdyż informacja została już udzielona; 2) oddalenie skargi w pozostałym zakresie z uwagi na fakt, że pytania nie powinny zostać uznane za wniosek o dostęp do informacji publicznej, gdyż dotyczyły zdarzeń przyszłych, planowanych, a nie istniejącego stanu rzeczy; 3) ew. - w przypadku uwzględnienia skargi - uznanie, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ani ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli tak - to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu, wypełnia wymogi stawiane przez przepisy u.d.i.p. Odpowiedź dotycząca informacji publicznej winna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego /dalej: WSA/ we Wrocławiu z 25 czerwca 2024 r., IV SAB/Wr 253/24; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych /orzeczenia.nsa.gov.pl/ - dalej: CBOSA), tj.: - udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); - jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); - w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy); w tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie; w takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); - odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z 25 sierpnia 2025 r. Brak jest wątpliwości co do tego, że Burmistrz - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. - jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej. Z wniosku skarżącego wynika, że - poza fragmentem pytania nr 2 - wszystkie pozostałe żądane informacje dotyczą zamierzeń i planowanych działań Gminy. Kwalifikacja informacji żądanych przez skarżącego we wniosku jako informacji publicznej wymaga odniesienia do tego pojęcia. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Jak podkreśla się w orzecznictwie - a Sąd w składzie orzekającym ocenę tę podziela - pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i - jako takie - nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji. Tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, trzeba zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej (por. prawomocne wyroki WSA we Wrocławiu z 11 września 2025 r., IV SAB/Wr 341/25; z 7 lutego 2024 r., IV SAB/Wr 465/23; dostępne: CBOSA). Informacją publiczną są zatem informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej: NSA/ z 30 września 2015 r., I OSK 2093/14; z 21 listopada 2024 r., III OSK 872/23; wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2011 r., II SAB/Wa 310/11; dostępne: CBOSA). Kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest jednak nie charakter prawny organu, czy też jego zakwalifikowanie do kategorii podmiotów publicznoprawnych, lecz kryterium przedmiotowe, tj. wykonywanie zadań publicznych (por. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1897/15; dostępny: CBOSA) Udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącego organ przyjął, że wniosek ten odnosi się do informacji publicznej. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę zakwestionował własne stanowisko argumentując, że pytania wniosku dotyczą zdarzeń przyszłych, planowanych, a nie istniejącego stanu rzeczy. Pomijając brak spójności w kwalifikowaniu przez Burmistrza żądanych przez skarżącego informacji, uwzględniając powołane wyżej rozumienie pojęcia "informacja publiczna", Sąd uznał, że informacje, których domagał się skarżący, zasadniczo stanowią informację publicznej, gdyż dotyczą polityki migracyjnej państwa i związanych z tym obowiązków organów administracji publicznej. Przyjęta we wniosku formuła pytań: Czy na terenie gminy planowane jest utworzenie miejsc zakwaterowania dla imigrantów lub uchodźców w ramach mechanizmu relokacji?; Czy gmina planuje udział w jakichkolwiek programach rządowych, samorządowych lub unijnych, które dotyczą integracji lub wsparcia dla imigrantów/uchodźców?; Czy gmina przewiduje wprowadzenie dla imigrantów lub uchodźców jakichkolwiek zniżek, ulg czy szczególnych ułatwień w dostępie do usług publicznych (np. komunikacji, kultury, opieki)? - wskazuje, że dotyczą one zamierzeń i planów organu. Zamierzenia organu nie mogą być skutecznie traktowane jako materia informacji publicznej, chyba że mają odzwierciedlenie w dokumentach - w sprawie: w gminnych czy wytworzonych przez inny organ dokumentach (lub były utrwalone na innych nośnikach informacji), w posiadaniu których jest Burmistrz. Organ udzielił odpowiedzi na ww. pytania uznając je za informację publiczną. Akta administracyjne sprawy potwierdzają, że skarżącemu została udzielona odpowiedź (pismo z 15 września 2025 r.) na jego wniosek z dnia 25 sierpnia 2025 r., po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia 9 września 2025 r. Kontroli sądowej wymaga zatem dochowanie terminu udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego. Na podstawie art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ, jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 (obie dostępne: CBOSA). W realiach kontrolowanej sprawy organ dopuścił się bezczynności. Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został bowiem rozpoznany po upływie ustawowego 14-dniowego terminu, o którym mowa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który przypadał na dzień 8 września 2025 r. Natomiast Burmistrz odpowiedział na wniosek 15 września 2025 r. Brak reakcji organu w terminie skutkuje stwierdzeniem jego bezczynności. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Należy też zwrócić uwagę na ustanowiony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin udostępnienia informacji publicznej, wyznaczający ustawowo czas na odpowiedź podmiotu zobowiązanego na wniosek o informację publiczną. W sprawie poddanej kontroli Sądu wniosek o informację publiczną wpłynął do organu w dniu 25 sierpnia 2025 r., natomiast odpowiedź Burmistrza z dnia 15 września 2025 r. została przesłana skarżącemu w tej dacie, a zatem z naruszeniem ww. 14-dniowego terminu ustawowego, tj. 7 dni po upływie tego terminu. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1) oraz art. 13 u.d.i.p. i skutkiem tego organ pozostawał na moment wniesienia ocenianej skargi w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 25 sierpnia 2025 r., mimo pisma skierowanego do skarżącego 15 września 2025 r. W konsekwencji Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; dostępne: CBOSA). W sprawie poddanej kontroli Sądu sytuacja taka nie wystąpiła. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Z uwagi na udzielenie skarżącemu informacji pismem z 15 września 2025 r., co potwierdzają akta administracyjne sprawy, Sąd na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 sierpnia 2025 r., o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania - pkt III sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.