IV SAB/Wr 12/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. T. S. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: I. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. prowadzi rejestr postanowień i decyzji nakazujących stronom postępowania administracyjnego wskazanych w art. 61 ustawy - Prawo budowlane, wykonania określonych czynności wynikających z przepisów wymienionej ustawy, II. udostępnienia dokumentów, tj. rejestru postanowień i decyzji z lat 2004-2006 w przedmiocie wymienionym w pkt 1, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. – w przypadku odpowiedzi pozytywnej. W przypadku odpowiedzi negatywnej wniósł o udostępnienie wszystkich decyzji wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazujących na podstawie przepisów wymienionej ustawy podjęcie określonych czynności związanych z nieodpowiednim stanem technicznym, które to nieruchomości pozostają na obszarze działania Zakładu Gospodarki Nieruchomościami "A" sp. z o.o. we W. lub są faktycznie zarządzane przez tę Spółkę. T. S. wniósł nadto o udostępnienie regulaminu organizacyjnego zawierającego organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. , o którym mowa w art. 86 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, oraz decyzji tego organu nakazującej właścicielowi nieruchomości lub współwłaścicielom nieruchomości – budynku mieszkalnego przy ul. K. we W. lub jego zarządcy wykonania ochronnego zadaszenia chodnika wzdłuż tego budynku. Wobec braku odpowiedzi, wnioskodawca pismem z dnia ... r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił T. S. o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji przetworzonej (decyzji i postanowień wydanych na podstawie konkretnego przepisu Prawa budowlanego) z uwagi na brak wykazania we wniosku szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. Poinformowano także o braku udostępnienia regulaminu organizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. , podając jednocześnie, że regulamin ten jest dostępny do wglądu w sekretariacie tut. urzędu. Pouczono, że w przypadku niezłożenia przez wnioskodawcę, w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia, wniosku o udostępnienie informacji zawierającego wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego oraz określającego formę udostępnienia informacji, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. Pismem z dnia [...] r. T. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o jej oddalenie z tego powodu, że organ administracyjny nie pozostaje w bezczynności we wskazanym zakresie. Poinformowano, że pismem z dnia [...] r. zawiadomiono wnioskodawcę o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz, że niezłożenie w terminie 14 dni wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób i formie wskazanych w powiadomieniu skutkować będzie umorzeniem postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] r. T. S. zapoznał się z regulaminem organizacyjnym urzędu, w związku z czym uznano, że żądana informacja została skarżącemu udostępniona. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 16 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia T. S. żądanej informacji publicznej przetworzonej ze względu na niezłożenie przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób wskazany w zawiadomieniu z dnia [...] r. Pismem z dnia ... r. skarżący poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu o doręczeniu mu wyżej wymienionej decyzji, której wydanie, jego zdaniem, usuwa stan bezczynności w części złożonego wniosku. Odnosząc się do drugiej części swojego wniosku, skarżący uznał, że organ administracyjny dalej pozostaje w bezczynności i w tym zakresie skarżący podtrzymuje złożoną skargę. Pismem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił się do skarżącego o podanie, czy zwracał się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] r. skarżący podał, że nie zwracał się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Wyjaśnił, że w dniu [...] r. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wzywające organ do udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie trybu zaskarżenia w stadium administracyjnym jest warunkiem dopuszczalności skargi np. (postanowienie NSA z dnia 14 marca 1999 r. w sprawie III SA 7254/98 - Lex nr 43843). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne i możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem zażalenie, o którym mowa w podanym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 52 §1 p.p.s.a. i spełnia kryterium "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy. Przepis art. 37 Kpa wprost stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Zaś art. 52 § 2 p.p.s.a. dając definicję "wyczerpania środków zaskarżenia" stanowi, że należy pod tym pojęciem rozumieć sytuacje, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki, jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przepis ten wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a zatem nie może zostać wszczęte dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Strony powinny dochodzić swoich praw w pierwszej kolejności w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z przeważającym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazana wyżej reguła na zastosowanie w sprawach z zakresu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 18 marca 2006 r., OSK 1209/04, LEX nr 176110, stwierdzono, że nieudzielenie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, o powodach opóźnienia oraz powiadomienie o terminie, w jakim udostępni informację, oznacza bezczynność organu. W świetle rozwiązań przyjętych w art. 13 i art. 16 ustawy o dostępie od informacji publicznej, obronę przed bezczynnością organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej należałoby przyjąć przez zobowiązanie organu do wydania decyzji, a tym samym do zastosowania środków obrony przed bezczynnością, zgodnie z art. 37 Kpa. Przesłanką zatem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, chyba że bezczynny jest minister, na którego bezczynność nie służy obrona na drodze administracyjnej. Podobne stanowisko zajęto m.in. w postanowieniu NSA z dnia 2 lutego 2006 r., I OSK 10/06, wyroku NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1682/04, wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2005 r., OSK 1782/04, ( publ. Baza Orzecznicza NSA), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2005 r., II SAB/Op 1/04, ONSA i WSA 2005 nr 2, poz. 33, postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2004 r., II SAB/Bk 16/04, z dnia 20 kwietnia 2006 r., II SAB/Bk 26/06 ( publ. Baza Orzecznicza NSA). Sąd podzielił stanowisko przyjęte w podanych orzeczeniach. W sprawie niniejszej warunek wyczerpania trybu zażaleniowego przed wniesieniem skargi nie został spełniony. Skarga na bezczynność wpłynęła do Sądu w dniu [...] r., a jej przedmiotem jest nieudzielenie informacji publicznych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. , a więc niezałatwienie wniosków skarżącego T. S. , w których domagał się udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ załatwił wnioski pismem informacyjnym (zawiadomieniem z dnia [...] r.), w którym wskazał, że jednych z żądanych informacji nie może udzielić, gdyż z uwagi na ich przetworzony charakter wniosek musi wskazywać szczególnie istotny interes publiczny, udostępnienie innych wiąże się z trudnościami technicznymi (brak kserokopiarki). Wprawdzie pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał organ nieudzielający informacji, tzn. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanych informacji, jednakże, w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 §1 Kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa byłoby natomiast wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno – technicznych (art. 52 p.p.s.a.) Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...] umorzono postępowanie w sprawie udzielenia T. S. informacji publicznej przetworzonej, wskazanej w punkcie I, II. 1-5 wniosku z dnia [...] r. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący powołując się na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. , umarzającą postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji ujętej w punkcie I, II 1-5 wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie. W piśmie procesowym T. S. z dnia [...] r., w którym potwierdza, że nie zwracał się od organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. skarżący podtrzymał stanowisko, iż zawiadomienie z dnia [...] r. nie usunęło stanu bezczynności organu, oraz ustosunkowując się do wskazanej decyzji z dnia [...] r., uznał, że w zakresie, w jakim nastąpiło umorzenie postępowania stan bezczynności został usunięty i skarga w tej części stała się bezprzedmiotowa. Ustosunkowując się do powyższego należy stwierdzić, że wymóg "wyczerpania środków zaskarżenia" ma merytoryczny, a nie formalny charakter, co oznacza, że w każdym wypadku stwierdzenia braku spełnienia takiej przesłanki sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić z powodu jej niedopuszczalności. Zatem nie było możliwe uwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania we wskazanym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd w niniejszej sprawie uznał, że wymóg art. 52 §1 p.p.s.a. w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" nie został spełniony. W dacie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie zażaleniowe nie zostało wszczęte. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była zatem niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.