IV SAB/Wr 121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska–Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Dyrektora A w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora A w C. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 26 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora A w C. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora A w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. P. wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2019 r. zwrócił się do Dyrektora A w C. o udostępnienie informacji publicznej: "- Kiedy zostały zarezerwowane obiekty – hala widowiskowo-sportowa i boiska wielofunkcyjne przy ul. [...] w C. przez podmiot, który ma pierwszeństwo rezerwacji w/w obiektów na dzień 2.06.2019 roku (data wpłynięcia wniosku do A w C.)?" Jednocześnie stwierdził, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną prostą, nie wymagającą skomplikowanych analiz, innych czasochłonnych czynności i nie wymagają wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wskazał, co jest informacją prostą, a jaka informacja informacją złożoną. Powołał treść art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także ust. 2 tegoż przepisu. Podkreślił, że zgodnie z powoływanymi przepisami, to wnioskodawca określa sposób i formę udostępnienia informacji publicznej. Organ zaś może zaproponować modyfikację tej formy jedynie w przypadku, gdy środki techniczne, którymi dysponuje uniemożliwiają przekazania informacji zgodnie z żądaniem. Stwierdził, że powinien otrzymać informację na adres e-mail, o którą wnosił na wstępie skargi. Pismem z dnia 10 maja 2019 r. Dyrektor A w C. (dalej A) odpowiadając na wniosek zainteresowanego z dnia 26 kwietnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania powodów, dla których spełnienie żądania wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wskazał na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, że wnioskodawca zażądał udostępnienia informacji, a co zatem idzie, biorąc pod uwagę w/w przepis koniecznym jest wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż żądane informacje wymagają przetworzenia informacji prostych, poprzez dokonanie m.in. stosownej anominizacji danych osobowych, a także zaangażowanie dodatkowych środków osobowych. Poinformowano również, że o ile wnioskodawca w terminie 14 dni od otrzymania pisma nie uzupełni wniosku przez wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, postępowanie o udostępnienie tychże informacji publicznych zostanie umorzone. Organ pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że w dniu 4 czerwca 2019 r. stwierdzono błąd w nadaniu wiadomości elektronicznej polegający na złym przekazaniu treści adresu e-mailu. W związku z powyższym organ przekłada kopię wiadomości e-mail oraz wysłanego w terminie pisma z dnia 10 maja 2019 r. dotyczącego odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 26 kwietnia 2019 r. W dniu 4 czerwca 2019 r. wnioskodawca złożył do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podał, że na skutek bezczynności organu zarzuca naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 26 kwietnia 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, umorzenie postępowania lub odrzucenie skargi. Przedstawił korespondencję prowadzoną między stronami. Stwierdził, że w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności stanowiącej część postępowania – w niniejszej sprawie wezwanie do wskazania interesu publicznego – po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed jej rozpoznaniem, postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Ponadto wskazał, iż wnioskodawca – przed wniesieniem skargi administracyjnej – nie wyczerpał procedury administracyjnej w art. 36 k.p.a. Zauważył, że sądy administracyjne wielokrotnie uznawały, że skarga na bezczynność organu w odniesieniu do udostępnienia informacji publicznej powinna być poprzedzona czynnościami, o których mowa w art. 52 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a. – obejmuje również bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej, a podstawę jej rozpoznania stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) – dalej u.d.i.p. Mając na uwadze zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 52 p.p.s.a., niewyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność należy stwierdzić co następuje. Powyższy zarzut winien być rozpoznany w pierwszej kolejności albowiem trafność powyższego twierdzenia prowadziłaby do odrzucenia skargi, a tym samym uniemożliwiałaby merytoryczne rozpoznanie skargi. Jednakże zarzut ten nie jest uzasadniony. Orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie wnoszenia środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, opartej na ustawie o dostępie do informacji publicznej jest jednolite. Wskazuje się że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, w związku z tym należy wyłączyć stosowanie przepisów tej ustawy do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie ma zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności, opartych na omawianej ustawie, przepis art. 37 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że gdyby wnioskodawca w szerszym zakresie dopuszczał możliwość stosowania k.p.a. uczyniłby to w sposób wyraźny. Wskazuje się również, że taką interpretację potwierdza wykładnia językowa art. 52 p.p.s.a. Przepis ten uzależnia uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to miejsce wówczas gdy takie środki przysługują na podstawie k.p.a. lub przepisów szczególnych. Do postępowania o udzielenie informacji publicznej przed wydaniem decyzji co wskazano wyżej, nie stosuje się przepisów k.p.a., które przewidują możliwość złożenia ponaglenia. Tym samym zarzut uchybienia powołanych wyżej przepisów jest nietrafny. Przedstawione wyżej stanowisko prezentowane jest między innymi w wyrokach NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05 z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 243/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/06. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie pozostaje, czy organ pozostaje bezczynny w udzieleniu wnioskowanej informacji oraz czy wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Bezczynność ma miejsce wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej i jest skierowany do adresata zobowiązanego do jej udzielenia. Nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przyczynach opóźnień i terminie w jakim zostanie udostępniona oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r. OSK 1209/04, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005 r. IV SAB/Wr 57/05). Z bezczynnością będziemy zatem mieć do czynienia wtedy gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany nie udzielił informacji lub nie podejmie przewidzianych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. decyzji o odmowie udzielenia żądanych informacji publicznych (J.Drachal. Zagadnienia sądowej ochrony prawa ...). Z powyższego wynika, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany milczy, jak również wtedy, gdy odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności podstawie prawnej. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że poza sporem jest, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a organ podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Istotą sporu jest czy wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie w jakim jest to istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji "informacji przetworzonej". Lukę w tym zakresie uzupełniło orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna. Wskazuje się, że przy informacji przetworzonej możemy mieć do czynienia z dwoma sytuacjami. W pierwszej, gdy informacja przetwarzana jest jakościowo nową informacją nie istniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniu skutkom tego działania cech informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05 niepub.). Przetworzeniem informacji jest zbieranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005, IV SAB/Wr 47/05). Druga sytuacja to taka, gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji są informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Informacja, która wymaga zestawień i opracowań ma charakter informacji przetworzonej (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2004 r. 4 II SA/Ka 2633/03). Kolejne rozumienie informacji przetworzonej znajduje się decyzji Prezesa NSA z dnia 21 lipca 2005 r. V Inf/S 0412/7/05, niepub. W decyzji tej stwierdzono, że wokanda sądowa jest dokumentem urzędowym stanowiącym pewną sumę informacji publicznych prostych, ale wydanie wnioskodawcy wokand w liczbie przez niego żądanej – z okresu miesiąca – przesądza o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, której udostępnienie zależne jest od wystąpienia szczególnego interesu publicznego. Udostepnienie wokandy musi być bowiem uprzednio poprzedzone jej odpowiednim przygotowaniem – musi być pozbawione danych umożliwiających identyfikację poszczególnych podmiotów. Mając na uwadze treść wniosku z dnia 26 kwietnia 2019 r. i powołane wyżej rozumienie "informacji przetworzonej" wydaje się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej, dotyczy bowiem informacji w jakiej dacie zostały zarezerwowane obiekty – hala widowiskowo-sportowa i boiska wielofunkcyjne położone przy ul. [...] w C. Z powyższego wniosku wynika, że hala widowiskowo-sportowa jest jedna, boisko – więcej niż jedno, a ponadto realizując treść wniosku należy ustalić datę złożenia wniosku, który został uwzględniony. Również treść pisma (wezwania) organu z dnia 10 maja 2019 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Jest ono ogólnikowe, mówi się w nim o przekazaniu informacji prostych poprzez dokonanie m.in. stosownej anonimizacji danych osobowych (osób objętych treścią dokumentów). Wskazuje się na zaangażowanie dodatkowych środków osobowych – bez uzasadnienia tego stwierdzenia. Według Sądu wezwanie do wskazania istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji winno wskazywać w przybliżeniu ilość dokumentów, które należy przetworzyć oraz ilość osób oraz ich czas pracy niezbędny do wykonania zadań. Ocena tych danych może prowadzić do wniosku, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Wezwanie organu do wskazania istotnego interesu publicznego, nie spełnia powyższych wymogów. Orzecznictwo sądowoadministracyjne przesądziło, że samo zanonimizowanie objętych wnioskami dokumentów nie będzie stanowić procesu przetwarzania informacji publicznej, a jedynie świadczyć będzie o jej przekształceniu, co mimo wszystko nie odbierze tak przekształconej informacji jej prostego charakteru. Chyba, że utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji a więc informacji przetworzonej (wyrok NSA: z dnia 9 października 2012 r. I OSK 1737/12, z dnia 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11 z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy i konkludując ją, należy uznać, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie rozpoznał wniosku w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie skorzystał też z "wydłużenia" terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie rozpoznał też wniosku na dzień złożenia skargi – 10 czerwca 2019 r. Sąd nie został powiadomiony również o rozpoznaniu wniosku do dnia wydania wyroku. Wnioskodawcy nie ekskulpuje fakt, że wezwanie z dnia 10 maja 2019 r. zostało, jak twierdzi, wysłane na mylnie wpisany adres mailowy. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku skarżącego. Sposób rozpoznania wniosku będzie uzależniony od ostatecznego stanowiska organu w przedmiocie oceny wniosku jako informacji przetworzonej lub prostej. O ile organ podtrzyma stanowisko, że jest to informacja przetworzona, to powinien ponownie w prawidłowy sposób, wskazany wyżej, wezwać skarżącego o wykazanie istotnego interesu publicznego. Jeżeli skarżący w zakreślonym w wezwaniu terminie nie wykaże istotnego interesu publicznego, wówczas organ wyda decyzję o odmowie udzielenia informacji. Organ dokona czynności materialnotechnicznej i przekaże wnioskowaną informację, o ile podtrzyma stanowisko, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a skarżący uzasadni istotny interes publiczny w jej uzyskaniu. Podobnie uczyni organ w przypadku oceny, że wnioskowana informacja jest informacją prostą. Sąd ponownie stwierdza, że zebrany w sprawie materiał nie daje możliwości jednoznacznego określenia, czy żądana informacja objęta wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2019 r. jest informacją prostą, czy przetworzoną. Treść wniosku wskazywałaby, że jest to informacja prosta - wymaga odszukania kilku dokumentów i wskazania daty, o którą prosi skarżący, natomiast – wezwanie z dnia 10 maja 2019 r. jest ogólnikowe i w istocie nie wskazuje, nawet w przybliżeniu okoliczności uzasadniających przyjęcie, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązując do rozpoznania wniosku ma obowiązek ustalić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Po pierwsze bezczynność wyniosła tylko około 1 miesiąc, po drugie nie ma podstaw do uznania, że błędne wysłanie pisma z dnia 10 maja 2019 r. miało charakter celowy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.