IV SAB/Wr 1227/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie uznania za obywatela polskiego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargą z 9 XI 2024 r. A. N. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o uznanie za obywatela polskiego. W skardze podniesiono, że wniosek o uznanie strony skarżącej za obywatela polskiego złożono w dniu 29 III 2024 r. Pomimo wniesienia ponaglenia, do chwili złożenia skargi nie została wydana decyzja w sprawie. Mając to na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości, uznania jej za naruszającą prawo w stopniu rażącym, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł, rozpatrzenia skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na skomplikowany charakter spraw dotyczących uznania za obywatela polskiego oraz nieodwracalne skutki wydania decyzji pozytywnej w tego rodzaju sprawach. Pismem procesowym z 12 III 2025 r. organ poinformował, że zakończył postępowanie administracyjne decyzją z dnia 28 II 2025 r. uznającą skarżącego za obywatela polskiego. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych skargę wniesiono w następujących okolicznościach: W dniu 29 III 2024 r. do wojewody wpłynął wniosek strony skarżącej o uznanie jej za obywatela polskiego. Pismem z 31 V 2024 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie. Pismem z 31 V 2024 r. wezwano stronę do usunięcia braku formalnego wniosku w zakresie opłaty skarbowej oraz do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Postanowieniem z dnia 25 VI 2024 r. (SOC-OP.6121.1.304.2024.AG) organ zwrócił podanie stronie skarżącej w związku z nieuiszczeniem opłaty skarbowej. W dniu 27 VIII 2024 r. wpłynęło do organu postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 VIII 2024 r. (DoiR-I.6251.81.2024.AF) uchylające postanowienie o zwrocie podania i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismami z 11 IX 2024 r. organ zwrócił się do właściwych organów Policji oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o informację, czy nabycie przez stronę obywatelstwa polskiego nie stanowi zagrożenia dla obronności, bezpieczeństwa albo porządku publicznego, a nadto wystąpiono do Policji o weryfikację, czy strona zamieszkuje w miejscu wskazanym jako adres zamieszkania (odpowiedzi wpłynęły w dniach 24 i 26 IX 2024.). Pismem z 20 XI 2024 r. organ wezwał stronę skarżącą do udzielenia wyjaśnień i przedłożenia określonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1635, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Jakkolwiek od momentu złożenia wniosku (29 III 2024 r.) do chwili wpływu do wojewody skargi na przewlekłość (14 XI 2024 r.) prowadzone były niezbędne czynności dowodowe mające na celu rozpatrzenie wniosku, to jednak pomiędzy niektórymi czynnościami dowodowymi występowały okresy zwłoki w postępowaniu, których nie da się usprawiedliwić obiektywnymi okolicznościami sprawy. W szczególności zwrócić należy uwagę na prawie 2-miesięczny okres zwłoki pomiędzy wpływem wniosku, a sporządzeniem przez wojewodę pisma z dnia 31 V 2024 r., wzywającego stronę do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku. Podobnie nie znajduje uzasadnienia ponad 2-miesięczny okres zwłoki pomiędzy uzyskaniem przez wojewodę stanowisk właściwych organów Policji oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (wpływ do wojewody w dniu 24 i 26 IX 2024 r.), a dokonaniem przez wojewodę kolejnej czynności w sprawie, tj. pisma z dnia 20 XI 2024 r. wzywającego stronę do złożenia wyjaśnień i przedłożenia określonych dokumentów. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Zgodzić należało się z wojewodą, że sprawy związane z uznaniem za obywatela polskiego należą niejednokrotnie do spraw skomplikowanych, wymagających przeprowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, a więc dokonania szeregu czynności, dla których nawet maksymalny okres 2. miesięcy wyznaczony mocą art. 35 § 3 kpa, może okazać się niewystarczający. W okolicznościach sprawy Sąd nie stwierdził istnienia znamion złej woli, obstrukcji procesowej, czy rażących zaniedbań, które usprawiedliwiałyby stwierdzenie rażącego naruszenie prawa. Wojewoda od samego początku procedował nad wnioskiem, i przeprowadzał niezbędne w sprawie czynności dowodowe. Jakkolwiek niektóre czynności można było zakwalifikować jako przewlekłe, to jednak nie miały one charakteru kwalifikowanego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.