IV SAB/Wr 1315/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. E. C. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) wnioskiem z dnia 1 lutego 2021 r. (data wpływu), wystąpiła do A w B. (dalej jako OPS) o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko N. F. na okres zasiłkowy 2021/2022. W związku z tym, że według oświadczenia wnioskodawczyni ojciec dziecka – M. F. był zatrudniony na terenie [....], w dniu 22 lutego 2021 r. wskazany wniosek został przekazany Wojewodzie D. (dalej jako Wojewoda lub organ) na zasadzie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.p.w.d.), celem zweryfikowania, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 4 marca 2021 r. organ zwrócił wniosek do OPS z uwagi na jego niekompletność. Ponownie przedmiotowy wniosek wpłynął do Wojewody w dniu 4 maja 2021 r. Jednym z załączników do wniosku było oświadczenia strony, z którego wynikało, iż od dnia 26 stycznia 2021 r. ojciec dziecka nie jest już zatrudniony za granicą. Pozostaje bezrobotny, jednak nie jest zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy. W dniu 20 października 2021 r. do tut. Sądu wpłynęła bezpośrednio skarga strony z dnia 12 października 2021 r., określona mianem "ponaglenia", na bezczynność organu odnośnie podjęcia decyzji w przedmiocie "świadczenia rodzinnego 500+" na córkę. Skarżąca podnosiła, że pomimo dostarczenia od dnia 1 lipca 2021 r. wszystkich potrzebnych dokumentów sprawa jest "w rozpatrzeniu" i do dnia wniesienia skargi nie otrzymała żadnej decyzji. Skarga strony została przekazana Wojewodzie w dniu 8 listopada 2021 r. (wpływ do organu w dniu 12 listopada 2021 r.). Wojewoda w dniu [...] listopada 2021 r. wydał postanowienie nr [...], którym ustalono, że w sprawie wniosku strony nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego względem wniosku na okres zasiłkowy 2021/2022 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że już w momencie składania wniosku nie występował element transgraniczny. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że mimo, iż sprawa skarżącej załatwiona została później niż wynika to z przepisów, to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Mimo, że w bieżącym roku zwiększono obsadę kadrową o 40 % (20 osób), aby wyeliminować ryzyko powstawania zaległości w prowadzonych postępowaniach, to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii COVID-19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej u.p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.). Z treści przytoczonych przepisów wynika więc, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Innymi słowy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika zaś z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dokonując oceny zasadności wywiedzionej skargi w tak zakreślonych ramach prawnych Sąd doszedł do przekonania, że organ miał obowiązek ustalić czy mają do wniosku skarżącej z dnia 1 lutego 2021 r. zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, przy czym winien był tego dokonać w wymaganym terminie. Jak wynika z akt sprawy, poprawione formularze wniosku strony wpłynęły do organu w dniu 4 maja 2021 r. Zatem na rozpatrzenie sprawy, nawet przy zastosowaniu najdłuższego (dwumiesięcznego) terminu przewidzianego ustawą, organ miał czas do dnia 5 lipca 2021 r. Wobec tego, że w tej dacie wymagane ustalenia nie zostały przez niego podjęte – stosowne postanowienie zostało wydane dopiero w dniu [...] listopada 2021 r. – a organ nie zdecydował się na skorzystanie z instytucji przedłużenia terminu rozpatrzenia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), należało przyjąć, że dopuścił się on zarzucanej bezczynności. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowym stało się zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), skoro postępowanie przed Wojewodą zakończyło się 4 dni po wpływie skargi do organu. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał z uwagi na wydanie żądanego aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Pomimo niemożności w tym zakresie uwzględnienia skargi poprzez zobowiązanie do wydania decyzji i konieczności umorzenia postepowania nic nie stoi na przeszkodzie w zakresie procedowania co do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji. W takich sytuacjach skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy bezczynności, gdyż jego czynności dokonywane były łącznie przez prawie dziewięć miesięcy. Jeżeli początkowo po tygodniu organ zwrócił do OPS niekompletny wniosek, to następnie po jego uzupełnieniu potrzebował ponad 6 miesięcy do wydania postanowienia o braku podstaw do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że wpływ wniosków, co do których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wojewody w ich załatwieniu oraz mając na uwadze brak zamierzonej opieszałości organu w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Istotne jest również to, iż stwierdzona bezczynność nie wynikała wyłącznie z zaniechań organu, nie było to też wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Przyczyny bezczynności w znacznej części wiążą się z dysproporcją pomiędzy posiadanymi możliwościami finansowo-kadrowymi a skalą wpływu tego rodzaju spraw do organu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie że bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu. Z tych powodów– na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono jak w pkt II sentencji niniejszego wyroku.