IV SAB/Wr 136/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę w całości. Powódka B. S. ( zwana dalej : stroną , skarżącą) wniosła w dniu 9 października 2017 r. do Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieścia pozew przeciwko pozwanemu Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej we W. (zwanemu dalej : organem lub Dyrektorem IAS) o ustalenie istnienia stosunku pracy i o przywrócenie do służby. W uzasadnieniu pozwu podała ,że służbę w administracji celnej pełniła nieprzerwanie od 25 lutego 1992r. ,zaś pozwany organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.K.A.S.) do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor IAS nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie. W konsekwencji organ nie wydał jej żadnej decyzji administracyjnej umożliwiającej złożenie odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, czy też dalszego dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. Według strony , pozbawienie jej statusu funkcjonariusza nosiło znamiona działania dyskryminującego, gdyż nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji. Inni funkcjonariusze otrzymali bowiem propozycję dalszej służby, ona zaś takiej oferty nie uzyskała z nieznanych dla siebie powodów. Zdaniem strony , skoro nie otrzymała decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby , to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt X P 668/17 Sąd Rejonowy dla Wrocławia – Śródmieścia we Wrocławiu (X Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy i przekazał ją do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Na skutek zażalenia pozwanego organu Sąd Okręgowy we Wrocławiu IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt IX Pz 20/18, wydanym z powołaniem się na przepis art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm., dalej. k.p.c.), zmienił zaskarżone postanowienie sądu pracy pierwszej instancji w ten sposób ,że przekazał niniejszą sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W motywach powyższego postanowienia Sąd Okręgowy we Wrocławiu stwierdził, że pozew złożony przez stronę skarżącą stanowił w istocie skargę na bezczynność Dyrektora IAS w przedmiocie nieprzedstawienia stronie propozycji służby i wydania decyzji o zwolnieniu jej ze służby. Niezaoferowanie stronie skarżącej możliwości dalszej służby prowadziło bowiem do faktycznego wygaśnięcia jej stosunku służbowego, co przepisy ustawy zrównują ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S.). W takiej zaś sytuacji – zdaniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu – istniały podstawy do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu ze służby, podlegającej wpierw zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę (w kształcie wynikającym z postanowienia o przekazaniu sprawy) Dyrektor IAS w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) , podnosząc zarzut jej niedopuszczalności , zarówno z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, jak i z uwagi na to ,że została wniesiona przez osobę , której ustawa szczególna nie przyznała legitymacji skargowej. W tym zakresie organ wskazał ,że ustawodawca nie wyposażył funkcjonariusza w narzędzie prawne umożliwiające mu zakwestionowanie woli pracodawcy wyrażającej się w nieprzedstawieniu propozycji służby. Organ przyznał fakt ,że w terminie do 31 maja 2017r. strona nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia , ani też propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby . Zaakcentował również, że postępowanie, w którym składana jest przedmiotowa propozycja, nie ma charakteru administracyjnego, zewnętrznego, lecz jest postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei ustosunkowując się do kwestii dopuszczalności skargi w zakresie bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby organ wskazał , że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia w odniesieniu do strony skarżącej. Jej stosunek służbowy bowiem wygasł z mocy prawa , a w konsekwencji zwolnienie ze służby następuje z mocy samego prawa , co pozbawiło pracodawcę możliwości złożenia jakiegokolwiek władczego oświadczenia woli w postaci pisemnej informacji , czy też wydania odrębnej decyzji o zwolnieniu ze służby. Z ostrożności procesowej , w razie uznania, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie , podnosząc zarzut braku normy ustawowej zobowiązującej go do dokonania działania , żądanego przez stronę , albowiem nie istniały przepisy zobowiązującego go do przedłożenia stronie skarżącej propozycji służby ani wydania w stosunku do niej decyzji o zwolnieniu ze służby. W tym zakresie organ podniósł, że obowiązujące przepisy dopuszczały także możliwość nie przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z ofert tj. propozycji dalszej służby , czy też pracy , ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego . Skoro organ zachował się w jeden ze sposobów przewidzianych w ustawie, nie można mu zarzucać bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia wymaga zaakcentowania , że niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania tutejszemu Sądowi przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu (IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) na podstawie - stosowanego w toku postępowania w sprawach z zakresu prawa pracy - art. 464 § 1 k.p.c., wedle którego odrzucenie pozwu nie może nastąpić z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W takim wypadku sąd przekaże mu sprawę. Postanowienie sądu o przekazaniu sprawy może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. W tym miejscu przytoczyć należy brzmienie art. 58 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) , zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do jego właściwości), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że przywołany przepis zawiera unormowanie, które ma zapobiegać negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. Stanowi on bowiem szczególną podstawę właściwości sądów administracyjnych (właściwość delegacyjną), obligującą sąd administracyjny do rozstrzygnięcia danej sprawy, która – co istotne – powinna pozostawać w związku z działalnością administracji publicznej albo brak jest jakiejkolwiek przysługującej stronie drogi sądowej (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1912/10 oraz z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 2746/15, a także wyrok tego sądu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3053/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak i wszystkie pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku, T. Burczyński, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 67/08, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011/1/164-169) . Jedyną zatem przesłanką ustalenia na podstawie art. 58 § 4 p.p.s.a. szczególnej podstawy właściwości sadu administracyjnego jest wcześniejsze uznanie przez sąd powszechny swojej niewłaściwości do rozpoznania sprawy . Trzeba również dostrzec, że postanowienie o przekazaniu sprawy na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. tym różni się od postanowienia o odrzuceniu pozwu (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), że wiąże sąd administracyjny nie tylko w zakresie właściwości, ale także w zakresie obowiązku rozpoznania sprawy niezależnie od wystąpienia innych przesłanek dopuszczalności skargi. Postępowanie sądowoadministracyjne jest kontynuacją rozpoznania sprawy przekazanej postanowieniem sądu powszechnego (zob. B. Adamiak, Glosa do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Gl 23/04, Orzecznictwo Sądów Polskich 2006/7-8/84). Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie , co oznacza ,że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu związany był wskazanym na wstępie postanowieniem Sądu Okręgowego we Wrocławiu w zakresie określenia właściwego rzeczowo sądu do rozpoznania przedmiotowej sprawy i nie mógł odrzucić skargi z uwagi na swoją niewłaściwość. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności wywiedzionej skargi należy zauważyć, że jej przedmiot sprowadzał się do bezczynności organu w sprawie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony skarżącej. Przy czym trzeba zauważyć , że strona domagała się od organu nie tyle wydania decyzji o zwolnieniu ze służby – jak przyjął to Sąd Okręgowy we Wrocławiu – ale przede wszystkim przedstawienia jej propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej z uwagi na jej kwalifikacje , staż pracy i dotychczasowe doświadczenie zawodowe . Wskazuje na to bowiem treść skargi, w której strona jednoznacznie stwierdziła, że organ zobligowany był do złożenia jej pisemnej oferty określającej nowe warunki pełnienia służby. W tym miejscu wskazać należy ,że tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej , której art. 165 ust. 3 przewidywał ,że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jak wynika z ust. 7 cytowanego przepisu, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składa odpowiednio pracownikom KAS oraz funkcjonariuszom celnym, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do treści art. 170 ust. 2 u.p.w.K.A.S., pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Przy czym w myśl. art. 169 ust. 4 u.p.w.K.A.S. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej , przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby (gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S.), dokonywało się w ramach względnego uznania administracyjnego. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ma również rację organ , kiedy wywodzi ,że przepisy komentowanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas – zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.K.A.S. – jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W omawianej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który obligowałby organ do podjęcia konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby. Świadczą o tym bowiem pozostałe przepisy ustawy, wprost odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którym przedstawiona została propozycja pracy (art. 169 ust. 3, art. 174 ust. 3 u.p.w.K.A.S.). Wobec takiej konstrukcji przepisów ustawowych sąd administracyjny nie miał prawnie dopuszczalnej możliwości oceny samego aktu wyboru organu. W szczególności nie mógł on dokonać kontroli braku nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.K.A.S., czy też jej zgodności z powołanym przez stronę skarżącą art. 32 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/17, z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 8/18, z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 182/18, z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 326/18). W kontekście przedmiotu zaskarżenia , dookreślonego treścią postanowienia Sądu Okręgowego we Wrocławiu , należy stwierdzić, że przepisy analizowanej ustawy nie nakładały na organ obowiązku wydania w stosunku do strony skarżącej decyzji o zwolnieniu jej ze służby, czy tym bardziej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem wygasł z mocy samego prawa, co wykluczało możliwość wydania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie mógł być również art. 170 ust. 3 u.p.w.K.A.S. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.K.A.S. Przepis ten łączył bowiem wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane tak jak zwolnienie ze służby, z sytuacją, w której funkcjonariuszowi celnemu nie przedstawiono żadnej propozycji pracy lub służby albo propozycja ta nie została przez niego przyjęta. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem podstaw do wydania w stosunku do strony decyzji o zwolnieniu ze służby. Tryb decyzyjnego działania przez organ został przez ustawodawcę przewidziany jedynie w sytuacji , o której mowa w art. 169 ust.4 omawianej ustawy . Takiej prawnej formy działania organu ustawodawca nie zastrzegł dla przypadku , o którym mowa w art. 170 ust.3 tej ustawy. Spajając tę część rozważań stwierdzić należy , że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd zobligowany jest wyłącznie do zbadania, czy z obowiązujących przepisów wynikał dla organu obowiązek wydania danego aktu lub podjęcia określonej czynności i czy dokonał tego w ustawowym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1721/11). W realiach badanej sprawy Dyrektor IAS nie miał obowiązku wydania w odniesieniu do strony skarżącej jakiejkolwiek decyzji dotyczącej jej stosunku służbowego. W szczególności organ nie był zobligowany do przedstawienia stronie skarżącej propozycji służby, czy tym bardziej orzeczenia o zwolnieniu jej ze służby bądź o wygaśnięciu łączącego ją z nim stosunku służbowego. Stosunek ten uległ bowiem wygaśnięciu z mocy samego prawa, a jednocześnie brak było przepisów, które zobowiązywałyby organ do wydania któregokolwiek z wymienionych rozstrzygnięć. Stwierdzenie powyższego oznacza ,że nie ma podstawy do zarzucenia Dyrektorowi IAS bezczynności w przedstawionym zakresie , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.