IV SAB/Wr 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia NSA Julia Szczygielska, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Wójta Gminy L. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy L. P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy L. P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy L. P. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 stycznia 2015 r. S. P. (skarżący/uprawniony) wniósł do Wójta Gminy L. P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - ile umów zostało podpisanych w roku 2014 r. pomiędzy Gminą L. P. a Parafią Rzymskokatolicką pod wezwaniem [...] w L. P., jaka była ich wartość, czy zostały wykonane w pełnym zakresie oraz czy ich realizacja była w jakikolwiek kontrolowana przez Gminę L. P.. Jednocześnie wniósł o przesłanie kserokopii umowy/umów na jego adres korespondencyjny. Pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. Wójt Gminy L. P. poinformował skarżącego, że Gmina L. P. w 2014 r. zawarła jedną umowę z [...] oraz że umowa została wykonana w pełnym zakresie pod nadzorem Gminy L. P. jednak z uwagi na zapisy umowy w zakresie poufności Wójt zwrócił się do ww. Parafii o wyrażenie zgody na przekazanie informacji osobą trzecim. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2015 r., skarżący domagał się : 1. zobowiązanie organu z do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 16 stycznia 2015 r.; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany. Również do dnia wniesienia skargi nie została doręczona decyzja administracyjna odmawiająca informacji publicznej. Otrzymał natomiast, w związku ze swoim wnioskiem pismo informujące, że ze względu na zapisy umowy informacje są poufne. W odpowiedzi na skargę zobowiązany organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w dniu 29 stycznia 2015 r. przesłał skarżącemu żądane informacje, a wbrew stanowisku skarżącego udzielona odpowiedź nie miała charakteru negatywnego, albowiem w treści odpowiedzi zawarto wnioskowane informacje, a nadto poinformowano skarżącego, iż Wójt Gminy zwrócił się do strony umowy o wyrażenie zgody na udzielenie informacji, albowiem treść umowy zgodnie z wolą strony miała klauzulę poufności. Zdaniem Wójta wobec skierowania zapytania do wskazanego podmiotu nie można mówić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Wójtowi Gminny bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 16 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył udzielenia informacji odnośnie umów zawartych w 2014 r. pomiędzy Gminą L. P. a Parafią [...] w L.P. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 dalej u.d.i.p.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) dalej ustawa. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w takiej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że niewątpliwe jest w sprawie, iż Wójt Gminy L. P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej (art.4 ust.1 w/w ustawy). Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez skarżącego dane (informacje) stanowią informację publiczną w rozumieniu w/wyżej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną są przy tym wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 omawianej ustawy. Istotne jest przy tym, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). Z tej racji przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze skarżącym, że żądana przez niego informacja we wniosku z dnia 16 stycznia 2015 r., dotycząca podania ilości umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę oraz ujawnienia ich treści posiada przymiot informacji publicznej. Skoro tak, to przedmiotowa informacja podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, lecz i postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy, który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. Stąd informacje o majątku publicznym powinny obejmować dane o nieruchomościach, ruchomościach, a także kondycji środków publicznych w rozumieniu o ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz.1240 ze zm.) /por. Irena Kamieńska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd.2 LexisNexis, W-wa 2012, str.124-125/. Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r.,poz.885 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 307/14, z dnia 7 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 81/14, z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 173/14, WSA w Warszawie z 26 lutego 2010r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010r., sygn. akt II SAB/Op 12/10 - CBOSA). W wyrokach, które dotyczyły kwestii umów cywilnoprawnych Sąd zajął stanowisko, że stanowią one informację publiczną. Także sam organ w tych sprawach nie kwestionował tego, że informacja związana z umowami cywilnoprawnymi jest informacją publiczną. Z powyższych względów, należy uznać, że informacja żądana przez skarżącego posiadała status informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem udostępnienia umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę ze wskazaną we wniosku Parafią w 2014 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nadto, udostępnienie informacji publicznej powinno według art. 14 ust. 1 ustawy nastąpić w formie zgodnej z wnioskiem. Dopiero wtedy ustępuje stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Gdyby jednak środki techniczne, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany nie umożliwiały udostępnienia informacji w opisany wyżej sposób, podmiot ten powinien pisemnie poinformować o tym fakcie wnioskodawcę, wskazując przyczynę zaistniałego stanu rzeczy oraz możliwy sposób udostępnienia żądanych informacji (szerzej zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r str. 195-198). Z tego względu nie można więc przyjąć, że stan bezczynności uchyliło pismo organu z dnia 29 stycznia 2015 r. informujące stronę o wystąpieniu do Parafii o zgodę na ujawnienie zapisów umowy. W związku z tym należy przyjąć, że Wójt Gminy pozostawał w stanie bezczynności co zobowiązywało Sąd do orzeczenia jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Bezczynność Wójta wynikała z przekonania tego organu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Tymczasem, jak wyżej wskazano żądana informacja jest informacją publiczną i tym samym wskazana sytuacja nie zwalniała organu od załatwienia sprawy w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w pkt III, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.