IV SAB/Wr 203/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2024 r. sprawy ze skargi A. S. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego A. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku na pobyt stały, a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 29 stycznia 2024 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 1 lutego 2024 r.) strona skarżąca (A. S. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego A. K.) zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: organ, Wojewoda) bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem z dnia 12 stycznia 2024 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku. W treści skargi strona podniosła, że wnioskiem z dnia 30 lipca 2022 r. zwróciła się do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Pismem z dnia 12 stycznia 2024 r. pełnomocnik strony zwrócił się do tego organu w trybie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 dalej: k.p.a.) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku na pobyt stały. Jak wskazano w tym piśmie, zgodnie z art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca uznaje się za legalny od dnia złożenia wniosku. Do dnia złożenia skargi, strona nie otrzymała odpowiedzi na swój wniosek. Poprzedzając wniesioną skargę, pismem z dnia 26 stycznia 2024 r. wystąpiła do organu z pisemnym ponagleniem. Strona przypomniała, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ powinien wydać stronie zaświadczenie w terminie 7 dni. Formułując zarzut naruszenia tego przepisu, jak również, zarzut naruszenia – art. 8, art. 12 i art. 36 § 1 k.p.a. strona wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem o wydanie zaświadczenia; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania (obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 23 lutego 2024 r. organ ten wydał zaświadczenie potwierdzające że małoletnia A. S. w dniu 30 lipca 2022 r. – za pośrednictwem przedstawiciela ustawowego – wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Strona odebrała to zaświadczenie w dniu 30 lipca 2024 r. a zatem jest w posiadaniu dokumentu potwierdzającego fakt, że przed Wojewodą toczys ie. Postępowanie w sprawie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, jak również, że pobyt cudzoziemki na terytorium RP jest legalny. Jak argumentował organ w dalszej części odpowiedzi na skargę, termin wydania zaświadczenia uwarunkowany jest ilością spraw, które procedowane są w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. Z 2023 r. poz. 103 ze zm.), w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dni 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty skargi dotyczące bezczynności Wojewody w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego urzędowo datę złożenia wniosku na pobyt stały okazały się uzasadnione. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Co istotne, zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W podsumowaniu dotychczasowych uwag stwierdzić należy, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia może zakończyć się więc poprzez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, lub przez odmowę wydania zaświadczenia, np. gdy organ jest niewłaściwy, gdy nie dysponuje danymi, gdy wnioskodawca nie ma interesu prawnego, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Zatem po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać zaświadczenie o żądanej treści albo postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę określony w art. 217 § 3 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. Oznacza to, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Dalej wskazać należy, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że bezczynność w przedmiocie wydania żądanego przez stronę skarżącą zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niniejsze jest zbieżne ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2018 r., III SAB/Łd 81/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/21; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, wszystkie dostępne: CBOSA). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jakkolwiek pojęcie stanu bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., to jednak jego istotę wyprowadzić można z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca określa bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). W ocenie Sądu, w realiach rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem, które wpłynęło do organu w dniu 17 stycznia 2024 r. strona skarżąca wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku na pobyt stały na terytorium RP. Pismo skarżącej pozostało bez reakcji ze strony organu przez okres 7 dni, o którym mowa w art. 217 § 3 k.p.a. Wobec tego w dniu 1 lutego 2024 r. do organu wpłynęła datowana na dzień 29 stycznia 2024 r. skarga na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia. W dniu 23 lutego 2024 r. organ wydał zaświadczenie, w którym potwierdził, że 30 lipca 2024 r. małoletnia strona wystąpiła (za pośrednictwem przedstawiciela ustawowego) do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku), jednakże przyjął, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W realiach badanej sprawy zwłoka organu w wydaniu zaświadczenia nie ma charakteru kwalifikowanego. Nie można przyjąć, że uchybienie związane z zaniechaniem wydania zaświadczenia w terminie jest na tyle istotne, że uzasadnia przypisanie mu charakteru rażącego. Sąd nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie lub dokonania czynności, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona na skutek wydania w dniu 23 lutego 2024 r. zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Skoro zaś przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę wydania zaświadczenia w przewidzianej prawem formie, to postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę to, że skarga na bezczynność dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Sąd wziął również pod uwagę to, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezczynności o charakterze kwalifikowanym, a na dzień wyrokowania organ nie pozostawał już w bezczynności. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).