IV SAB/Wr 206/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta W. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 23 grudnia 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpoznania wniosku skarżącej, o której mowa w punkcie I wyroku w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. oddala dalej idącą skargę. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2016 r. M. T. (dalej: strona lub skarżąca) zwróciła się do Prezydenta W. (dalej: organ) o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się córki K. Powyższy wniosek został nadany za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 28 grudnia 2016 r. i wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2017 r. Zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2017 r., nr [....] organ poinformował skarżącą, że złożony przez nią wniosek podlega pozostawieniu bez rozpoznania jako złożony po upływie ustawowego terminu. Organ wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 15b ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej u.ś.r.), wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka powinien zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Przy czym powołując się na przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) organ podkreślił, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu 2 stycznia 2017 r., gdy tymczasem córka skarżącej urodziła się w dniu 30 grudnia 2015 r. Dlatego też w ocenie organu żądanie skarżącej należało pozostawić bez rozpoznania. W dniu 31 maja 2019 r. skarżąca wniosła ponaglenie na nierozpoznanie w ustawowym terminie jej podania, domagając się stwierdzenia, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności oraz zobowiązania go do załatwienia sprawy w przeciągu miesiąca. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpoznaniu wniesionego ponaglenia – stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. W dniu 2 sierpnia 2019 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu, zarzucając mu nierozpoznanie w terminie żądania ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się córki. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek w przedmiotowej sprawie nadała w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu 28 grudnia 2016 r., a więc z zachowaniem ustawowego dwunastomiesięcznego terminu liczonego od dnia urodzenia się dziecka, tj. od dnia 30 grudnia 2015 r. Nie było przy tym istotne, że wniosek ten faktycznie wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2017 r. Dla zachowania wskazanego terminu wystarczające było bowiem nadanie go w placówce pocztowej operatora wyznaczonego przed upływem roku od dnia urodzenia się córki. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślając że do terminu prawa materialnego określonego w art. 15b ust. 3 u.ś.r. ma zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., Przyjęcie zaś takiej wykładni nie stoi z kolei w sprzeczności z wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. zasadą, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi tego żądania. Z tych powodów skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie od niego na jej rzecz kwoty 22.925,15 złotych tytułem sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, albowiem podanie o przyznanie jednorazowej zapomogi pieniężnej z tytułu urodzenia się dziecka została złożone po upływie ustawowego terminu. Organ dodał również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu wniesionego przez stronę ponaglenia, stwierdziło że nie doszło do bezczynności w toku przedmiotowego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola powyższa obejmuje również bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a, a więc m.in. także w sprawach dotyczących wydania przez te organy decyzji administracyjnych oraz postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności [zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2749/12, z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 348/13 oraz z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt I OSK 413/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i wszystkie pozostałe orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku]. Bezczynność zatem to brak działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa, do którego zalicza się zarówno niewydanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w przewidzianym przepisami terminie, jak również rozstrzygnięcie sprawy w niewłaściwej formie, przy czym za niewłaściwą formę rozstrzygnięcia należy uznać również pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Zatem rozważenia w niniejszej sprawie wymagało przede wszystkim to, czy okoliczności na jakie powołał się organ, pozostawiając żądanie skarżącej bez rozpoznania, znajdowały oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 15b ust. 1 u.ś.r., z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się zapomogę w wysokości 1000 złotych na jedno dziecko. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieka prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego – w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania (ust. 3). W stanie faktycznym niniejszej sprawy córka skarżącej urodziła się w dniu 30 grudnia 2015 r. A zatem wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi powinien zostać złożony najpóźniej do dnia 30 grudnia 2016 r. Strona skarżąca wypełniony formularz wniosku wraz z załącznikami nadała zaś w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w B. w dniu 28 grudnia 2016 r., a wpłynął on do organu w dniu 2 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu przyjęcie przez organ, że powyższy wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu nie było prawidłowe. Organ ma co prawda rację twierdząc, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony – zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. – jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednakże w przepisie art. 15b ust. 3 u.ś.r. nie uzależniono przyznania jednorazowej zapomogi pieniężnej od wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie od złożenia stosownego wniosku w tym przedmiocie. W konsekwencji nie można utożsamiać złożenia podania z jego wpływem od organu, albowiem stanowią one dwa odrębne zdarzenia, które niekiedy nie następują w tym samym momencie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że termin, o którym mowa w art. 15b ust. 3 u.ś.r., określa ramy czasowe, w jakich można złożyć wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Przy czym jego bezskuteczny upływ skutkuje wygaśnięciem tego uprawnienia. Oznacza to zatem, że termin ten ma charakter materialny, albowiem jego istota polega na określeniu, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z danym żądaniem pod rygorem jego utraty (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 109/16 oraz w Poznaniu z dnia 20 rudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 115/18). Pomimo tego, że – co do zasady – terminy prawa materialnego nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, odnotować należy stanowisko, że niekiedy znajduje do nich zastosowanie art. 57 k.p.a. Określa on bowiem sposób obliczania nie tylko terminów prawa procesowego, ale również i terminów prawa materialnego, czego przykładem są terminy uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.), czy też terminy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Ponadto w przepisach prawa materialnego nie ma normy prawnej wykluczającej możliwość stosowania art. 57 k.p.a. do przepisów o charakterze materialnym. Zatem wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi pieniężnej, tak jak każde podanie skierowane do organu administracji publicznej, zawierające żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne i podlega właściwym w tym zakresie regulacjom prawnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd też do powyższego wniosku znajdą zastosowanie przepisy art. 57 k.p.a. dotyczące tak obliczania terminów, jak i sposobów ich zachowania w szczególnych przypadkach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1034/08, z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 427/13, z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1999/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Bd 52/17). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, albowiem umożliwia on stronie skarżącej skorzystanie z istniejącej w procedurze administracyjnej instytucji określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W świetle tego przepisu należy zatem uznać, że żądanie skarżącej, wniesione za pośrednictwem placówki pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 28 grudnia 2019 r., zostało złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 15b ust. 3 in fine u.ś.r. Pozostawienie podania skarżącej bez rozpoznania, dokonane przez organ w dniu 16 stycznia 2017 r., nie było więc działaniem prawidłowym. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia 23 grudnia 2016 r. Do dnia wyrokowania przez tutejszy Sąd, organ bowiem nie przyznał skarżącej zawnioskowanego przez nią świadczenia ani nie załatwił sprawy w inny, prawem przewidziany sposób. Naruszył on tym samym przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a., nakładające na niego obowiązek terminowego zakończenia prowadzonego postępowania oraz informowania strony o każdym przypadku niedochowania tego terminu wraz z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Skorzystanie zaś przez skarżącą z tej ostatniej możliwości i niestwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. bezczynności organu, w żadnej mierze nie zwalniało tutejszego Sądu z obowiązku merytorycznego i samodzielnego zbadania sprawy. Wniesienie ponaglenia stanowi bowiem – zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. – jedynie przesłankę dopuszczalności skargi, nie zaś warunek jej uwzględnienia bądź oddalenia. Stąd też Sąd, działając na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom rozpatrzenia sprawy należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącej, lecz niezwłocznie po jego złożeniu zajął się nim, zawiadamiając stronę o pozostawieniu go bez rozpoznania. Co prawda organ tkwił w błędnym przekonaniu względem prawidłowości załatwienia sprawy i zasadności pozostawienia wniesionego podania bez rozpoznania, jednakże działania strony zmierzające do podważenia przyjętego przez niego stanowiska zostały podjęte dopiero po upływie blisko 2,5 roku. Przez ten okres organ nie miał zatem żadnych sygnałów niezadowolenia płynących ze strony skarżącej i mógł uznać, że przyjęty przez niego sposób załatwienia sprawy został przez nią zaakceptowany. Stąd też należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Skoro przyjęte przez organ stanowisko co do formy załatwienia niniejszej sprawy okazało się nieprawidłowe i pozostaje on w bezczynności względem złożonego wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi pieniężnej z tytułu urodzenia się dziecka, to zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało go zobowiązać do jego rozpoznania w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (punkt III sentencji wyroku). W pozostałym zakresie, obejmującym żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, o czym orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku. Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w tym przepisie (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś właściwego środka powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Poza tym warto zwrócić uwagę, że strona skarżąca, składając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, winna się starać go w jakiś sposób uzasadnić. W niniejszej zaś sprawie, poza samym sformułowaniem żądania w tym zakresie, skarżąca nie wyjaśniła jednak w żadnym stopniu, dlaczego w jej ocenie należało przyznać sumę pieniężną i w dodatku w takiej wysokości, jak to zostało określone w petitum skargi. Z tych przyczyn skargę wniesioną w powyższym zakresie należało uznać za niezasadną i oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).