IV SAB/Wr 218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora A w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 27 lutego 2018 r. ; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Strona skarżąca – A. W., działająca przez pełnomocnika, złożyła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora A w B., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o: 1) zobowiązanie Dyrektora do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4) zasądzenie od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., na rzecz skarżącej, kwoty pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W skardze podniesiono, że skarżąca złożyła w dniu 27 lutego 2018 r. do organu drogą elektroniczną podanie zawierające wniosek o udostępnienie następujących informacji, cyt.: " - wskazanie, czy w 2017 roku mieliście Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz przesłanie kopii tej umowy, - wskazanie, czy w 2018 roku posiadacie Państwo obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz przesłanie kopii tej umowy." Jak podała strona skarżąca - do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14- dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie poinformował, że brak udzielenia żądanej informacji publicznej nie wynikał ze złej woli pytanego organu ani jego negatywnej postawy. Ilość e-maili otrzymywanych przez [...] sprawiła, że wiadomość, zatytułowana "wniosek" z dnia 27 lutego 2018 r., umknęła uwadze organu i stąd brak odpowiedzi na to zapytanie. Dlatego też nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez dyrektora [...]. Równocześnie organ stwierdził, że uwzględnia skargę w całości wskazując, że obsługa prawna w roku 2017 i 2018 jest prowadzona na podstawie umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w [...]. Ze względu na fakt, że [...] jest jednostką obsługującą, w rozumieniu art. od 10a do 10d ustawy o samorządzie gminnym, radca prawny zatrudniony świadczy obsługę prawną na rzecz jednostek obsługiwanych, w tym także i niniejszej A. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwanej dalej w skrócie jako " p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku zaś, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznanej skargi jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie posiadania obsługi prawnej w latach 2017 i 2018 – w jakim trybie została wyłoniona, na jaką kwotę została zawarta umowa o obsługę prawną oraz o przesłania kopii tej umowy. W pierwszym rzędzie trzeba podkreślić, że podstawę materialnoprawną rozpoznawania wniosków tego rodzaju stanowią unormowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, zwana poniżej "u.d.i.p."). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz, że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że generalnie dyrektor szkoły [...] jako organ jednostki organizacyjnej gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2018 r., poz. 994), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W świetle bowiem tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Poza tym dyrektor szkoły wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12). Po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, przepis ten jest bardzo pojemny znaczeniowo, co oznacza, że generalnie zakres pojęcia "informacja publiczna" należy wykładać szeroko, zwłaszcza w kontekście niezamkniętego, lecz jedynie przykładowego, katalogu źródeł i rodzajów informacji ujętego w art. 6 u.d.i.p. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13). W opisanym kontekście, bezsprzecznie zakresem przedmiotowym u.d.i.p. objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to również umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych ( vide wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15). W tym stanie rzeczy żądane przez stronę skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w ujęciu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Jedną z ustawowych form dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odmowa natomiast udostępnienia informacji publicznej powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Z bezczynnością organu na gruncie rozważanej ustawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie organ nie zakwestionował, że żądana informacja jest informacją publiczną i po wpłynięciu skargi na bezczynność, wyjaśniając w treści odpowiedzi na skargę, że brak przekazania informacji w terminie był wynikiem niezawinionego przeoczenia – żądanej informacji publicznej udzielił. Wobec tego przyjąć należało, że po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., do dnia wystosowania odpowiedzi na skargę (13 listopada 2018 r.), organ pozostawał w bezczynności. W tej sytuacji, skoro zatem organ po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed jej rozpoznaniem, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, to postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Jednocześnie Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym bowiem naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). W doktrynie wyrażono pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Tymczasem w sprawie niniejszej organ niezwłocznie po złożeniu skargi udzielił odpowiedzi na wniosek. Wniosek został nadany przez stronę zwykłą pocztą elektroniczną, strona nie interweniowała w sprawie zwłoki w udzieleniu informacji, a przy dużej liczbie e-maili mogło dojść do przeoczenia tej korespondencji elektronicznej, tym bardziej, że tytuł wiadomości strona skarżąca oznaczyła tylko jako "wniosek" bez uściślenia czego dotyczy. Działanie organu nie było więc nacechowane świadomym, lekceważącym działaniem względem strony skarżącej, czyli nie wynikało ze złej woli organu. Z tych samych racji Sąd nie uznał by zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie żądanej przez stronę sumy pieniężnej, zwłaszcza, że jego stosowanie przez sąd ma charakter fakultatywny. Z tych względów Sąd oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie, o czym orzeczono w pkt III wyroku. W zakresie kosztów postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Na tle wykładni zacytowanego przepisu, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2009 r., sygn. akt I FSK 643/08 - za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. To samo zapatrywanie podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszym przypadku, albowiem wywiedziona skarga jest jedną z kilkudziesięciu tożsamych pod względem treści (tj. żądań, zarzutów i argumentów), które wpłynęły zarówno do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., jak i jedną z kilku jakie wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ich porównanie prowadzi do konkluzji, że zostały sporządzone według tego samego wzoru, stanowią w istocie kopie, są jednorodne także w stosunku do rodzaju skarżonego organu (szkoły), wobec czego nie można stwierdzić by nakład pracy pełnomocnika usprawiedliwiał i w tym przypadku zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nie można także nie zauważyć w przywołanych wyżej okolicznościach sprawy, że niezasadne byłoby obciążanie zwrotem tych kosztów niewielkiej gminnej palcówki oświatowej pełniącej istotne funkcje społeczno-edukacyjne i pozbawionej, jak wskazuje doświadczenie życiowe, dostępności do znacznych środków finansowych na jej funkcjonowanie, przy wątpliwej celowości podtrzymywania skargi w wypadku, gdy udzielono żądaną informację publiczną.