IV SAB/Wr 225/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 30 kwietnia 2014 r. skarżąca B. K. wystąpiła do Wójta Gminy Z. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie Jej w formie wydruku pocztą na wskazany adres, w zakresie: z jakimi osobami (nazwiska) i firmami (nazwa) zostały podpisane umowy - zlecenia i na jaką sumę w roku 2013 i 2014 w dziale 700, 710, 750 rozdz.75022, rozdz.75075, dz.75095, dział 921 rodz.92109, 92120, 92195, dział 926, wnosząc równocześnie o podanie w każdej pozycji osobnej kwoty. Wójta Gminy Z. pismem z dnia 13 maja 2014r., Nr [...] poinformował skarżącą, że żądana informacja z uwagi na nieobecność pracownika merytorycznego - zostanie udzielona w terminie do 30 czerwca 2014r. Następnie Wójt Gminy Z. w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014r., pismem z dnia 30 czerwca 2014r., Nr [...] przekazał skarżącej następujące informacje, cyt. : " 1) 2013 Dział, rozdział, paragraf 750 75075 4170 Umowy zlecenia 2 szt. na łączną kwotę 2440,00 zł 921 92109 4170 Umowa zlecenie 1 szt. na kwotę 500,00 zł 926 92605 4170 Umowy zlecenia 6 szt. na łączną kwotę 12656,51 zł 2) 2014 Dział, rozdział, paragraf 750 75075 6050 Umowa zlecenie 1 szt. na kwotę 2395,00 zł 750 75075 4170 Umowa zlecenie 1 szt. na kwotę 500,00 zł 926 92605 4170 Umowa zlecenie 1 szt. na kwotę 6072,00 zł 926 92605 6050 Umowa zlecenie 1 szt. na kwotę 1113,00 zł." Równocześnie w piśmie tym Wójt Gminy Z. powołując się na przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podstawą tej ochrony jest ustawa o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002, Nr 101, poz.926 ze zm.) oraz przepisy kodeksu cywilnego o ochronie dóbr osobistych. Organ wskazał przy ty, że informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby należy do sfery dóbr osobistych, podlegających ochronie na mocy art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego. Ujawnienie danych dotyczących wynagrodzenia wymaga zgody samych zainteresowanych. Osoby z którymi zawarto umowy zlecenia nie są osobami publicznymi ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych. Nadto organ powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego, oznaczony sygn.akt. I OSK 2499/13, stwierdził, że czynności o charakterze usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w dniu 4 września 2014r., B. K. zażądała zobowiązania Wójta Gminy Z. do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z Jej wnioskiem z 30 kwietnia 2014r oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przyznała, że wprawdzie otrzymała od organu pismo z dnia 30 czerwca 2014r. jednakże organ w piśmie tym całkowicie pominął udzielenie odpowiedzi co do danych przedsiębiorców. Organ nie wydał również decyzji odmownej, o której jest mowa w art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części obszernego uzasadnienia skargi, skarżąca powołując się tak na orzecznictwo sądowe jak i poglądy doktryny stwierdziła m. innymi, że ustawodawca nie dał pierwszeństwa prawa do prywatności nad prawem do informacji, stąd ograniczenia w dostępie do informacji nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to prawo obywatela do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego. Zdaniem skarżącej wniesiona skarga jest zasadna i konieczna, ponieważ organ nie wykonał czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi udzielonej skarżącej w dniu 30 czerwca 2014r. Organ w pełni podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn.akt I OSK 2499/13 oraz podtrzymując argumentację w zakresie ochrony dóbr osobistych osób, które zawarły z gminą umowy zlecenie, a do których to ochrony jest obowiązany, wskazał, że osoby wykonujące umowy zlecenia określone we wniosku skarżącej z dnia 30 czerwca 2014r. nie są w jakikolwiek sposób osobami pełniącymi funkcje publiczne, jak i osobami mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. Ponadto osoby te nigdy nie wyraziły zgody na podanie do publicznej wiadomości ich nazwisk i wysokości otrzymanego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. Wskazać należy, że przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Oznacza to, że wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Zatem dla stwierdzenia, czy w sprawie zachodzi bezczynność organu, niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w udostępnieniu informacji publicznej. W tej sytuacji należało odwołać się do stosownych regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112,poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Istotne jest przy tym, że ustawa ta reguluje nie tylko zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy, lecz także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. I tak podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej (art 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.di.p.). W tym też zakresie bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11, LEX nr 994260). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12 , CBOSA). Zważyć należy, że przepis art. 1 ust.1 omawianej ustawy, określa w sposób dość ogólny, stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej, to dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest przy tym, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28). W konsekwencji tegoż przyjąć należy, że informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. Istotny jest przy tym przepis art.4 ust.1 omawianej ustawy, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co oznacza, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne (zadania władzy publicznej), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Sąd w pełni podziela przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013r., sygn.akt I OSK 1004/13, Lex nr 1375651). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w świetle unormowania art. 30 ust. 1 w związku z art.11a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.594), wójt gminy wykonujący uchwały rady gminy i zadania gminy, w tym gospodarowanie mieniem komunalnym gminy (art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. Oznacza to, że Wójt Gminy Z. jako organ władzy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że złożenie wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia żądanej informacji, gdyż w pierwszej kolejności winien ustalić, czy przepisy omawianej ustawy (u.d.i.p.) znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art.5 ust.1 i 2 w/w ustawy. Odnosząc przedstawione rozważania do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że o ile żądana przez skarżącą informacja jest informacją publiczną, gdyż niewątpliwie posiada przymiot informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b w związku z art.6 ust.1 pkt.5 u.d.i.p.), tym niemniej - wbrew zarzutom skarżącej, analiza akt sprawy nie potwierdza, by organ na dzień wnoszenia skargi do tut. Sądu pozostawał w bezczynności w sprawie udostępnienia żądanej informacji . Niesporne jest w sprawie, że Wójt Gminy Z. w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014r. o udostępnienie określonej informacji publicznej, w piśmie z dnia 30 czerwca 2014r., Nr [...] przesłał skarżącej dane dot. umów roku 2013 i 2014 w rozbiciu na działy, rozdziały i paragrafy z równoczesnym podaniem kwot na które opiewały przedmiotowe umowy. Istotne jest przy tym, że w opisanym wyżej piśmie z dnia 30 czerwca 2014r., Wójt Gminy Z. powołując się na przepis z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia danych osób z którymi zawarto umowy, stwierdzając m. innymi, że osoby, z którymi zawarto przedmiotowe umowy nie są osobami publicznymi, ani osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji, stąd dane te podlegają ograniczeniu ze względu na ich prywatność. Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przyjął, że opisane wyżej pismo Wójt Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2014r., Nr [...] w części odmawiającej udostępnienia danych osób (podmiotów) z którym zawarto przedmiotowe umowy, a objęte żądaniem skarżącej we wniosku z dnia 30 kwietnia 2014r. - jest decyzją administracyjną, o której stanowi art.16 ust.1 u.d.i.p. Istotny jest przy tym przepis art.16 ust.2 w/w ustawy, zgodnie z którym do decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. I tak zgodnie z art.107 § 1 k.p.a. - decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie organu administracji, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji. Cztery, spośród wymienionych elementów są traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Należą do nich: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie opisane wyżej pismo Wójta Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2014r., Nr [...], spełnia powyższe konstytutywne kryteria decyzji administracyjnej. Wprawdzie w/w pismo Wójta Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2014r., nie zawiera pouczenia o sposobie odwołania (środkach odwoławczych), tym niemniej okoliczność ta nie zmienia oceny, że pismo to posiada walor decyzji administracyjnej. W świetle powyższych ustaleń, wbrew zarzutom skarżącej - nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. O bezczynności organu - w niniejszej sprawie – Wójta Gminy Z., można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w formie prawem przewidzianej żądania skarżącej lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Wskazać przy tym równocześnie należy, że w orzecznictwie, przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Oznacza to, że opisane wyżej pismo Wójta Gminy Z. z dnia 30 czerwca 2014r., Nr [...], będące decyzją administracyjną, a o której jest mowa w art.16 ust.1 u.d.i.p. - jako odrębna sprawa, pozostaje poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Tym niemniej stanowisko organu wyrażone w tymże orzeczeniu strona ma prawo kwestionować w drodze wykorzystania stosownych środków zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, a następnie w ramach kontroli sadowo-administracyjnej. W konsekwencji, stwierdzić należy, że jeżeli - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność, organ wydał przewidziany prawem akt (orzeczenie), to oznacza, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a., a tym samym zasądzić od organu żądanych kosztów postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej. H.B.15.12.2014 r.