IV SAB/Wr 263/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi: A. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie nierozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego I. stwierdza, że Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 zł (dwieście złotych); V. oddala skargę dalej idącą. Pismem z 4 III 2024 r. A. H. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "organ") w przedmiocie odwołania od decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego. W skardze zażądano stwierdzenia bezczynności i przewlekłości, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni, wymierzenia organowi grzywny, przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 2 VII 2023 r. wpłynęło do organu odwołanie strony skarżącej od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 VI 2023 r. (010070/680/1110458/2023) odmawiającej świadczenia wychowawczego na okres od 1 VI 2023 r. do 31 V 2024 r. Mimo wniesienia wielokrotnie pism z prośbą o informację oraz ponaglenia z 26 XI 2023 r., sprawa nie została rozpatrzona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Zrelacjonował przebieg postępowania pierwszoinstancyjnego oraz oświadczył, że po zapoznaniu się ze sprawą, decyzją z dnia 13 III 2024 r. (010070/680/1110458/2023), uchylił decyzję ZUS i orzekł co do istoty sprawy. Organ stwierdził także, że w jego ocenie skarżąca kwestionuje brak wypłaty świadczenia, a więc czynność faktyczną, co skutkuje niedopuszczalnością skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że nie było podstaw do odrzucenia skargi. Wniesienia do tutejszego Sądu skarga jednoznacznie eksponuje zaniechania organu w zakresie wydania "rozstrzygnięcia" w sprawie oraz wnosi o zobowiązanie organu do wydania "aktu administracyjnego". W konsekwencji, wbrew stanowisku organu, Sąd nie miał podstaw do odrzucenia skargi z powodu zaskarżenia czynności faktycznej, jak to sugerował organ. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie. Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. Stosownie do art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jakkolwiek do biegu wskazanego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 XI 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285, 1860 i 2699), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa), to jednak z nadesłanych akt nie wynika, by zachodziła jakakolwiek z ww. okoliczności wstrzymująca bieg terminu załatwienia sprawy. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do dokonania w określonym terminie czynności lub wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja w sprawie została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17 - publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opieszałość organu trwająca 8 miesięcy jest już traktowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa (zob. np. wyrok z 13 VI 2013 r., II OSK 3059/12 - publ. CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że w okolicznościach konkretnej sprawy organ nie powołał jakichkolwiek obiektywnych trudności, które przyczyniły się to tak znacznego opóźnienia. Również z akt administracyjnych nie wynika by tego rodzaju trudności wystąpiły. Organ w rozpatrywanym okresie nie zainicjował też jakiejkolwiek czynności mającej na celu rozpatrzenie odwołania. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny oraz kompensacyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 200 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd uznał, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. czasu opieszałości, wydania decyzji po wniesieniu skargi oraz uregulowania wobec strony skarżącej zaległych świadczeń. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W okolicznościach sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Sądu w konkretnym przypadku zasądzona na rzecz strony skarżącej suma pieniężna jest wystarczająca do osiągnięcia także celów represyjnych, tak więc skargę w tym zakresie należało oddalić. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.