IV SAB/Wr 266/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości. Zdanie odrębne – Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk l. S. obywatel B. (dalej: skarżący) w dniu 27 grudnia 2024 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 4 stycznia 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a także art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania alternatywnie: stwierdzenie, że Wojewoda prowadził postępowanie w sposób przewlekły; 2) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłat sądowych i skarbowych oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi uargumentował zarzuty i wnioski skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie z dnia 26 lutego 2025 r. wydane przez organ w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenie (w dniach 23 września 2024 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ la) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało natomiast zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.); "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. - prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Rację ma skarżący, że terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, regulują przepisy k.p.a. Te zaś w art. 35 § 4 k.p.a. wskazują na możliwość ustalenia odmiennych terminów na załatwienie sprawy w przepisach szczególnych. Takie regulacje zawiera m.in. ustawa o cudzoziemcach. Terminy tak określone liczone są od dnia wszczęcia postępowania, co wyznacza data złożenia wniosku. Okoliczności sprawy wskazują jednak na brak podstaw do przeprowadzenia przez Sąd kontroli bezczynności organu. Sąd podziela ocenę prawną ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga uwzględnienia przepisów art. lOOc i art. lOOd ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: u.p.o.U.). Z dniem 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830, art. 1 pkt 44) weszła w życie regulacja art. lOOc ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którą: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wydłużył termin z art. lOOc u.p.o.U. na kolejny okres - do 24 sierpnia 2023 r. - w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) - a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854). Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego wszczynający postępowanie został złożony w organie w dniu 4 stycznia 2024 r., a zatem w dacie obowiązywania przepisu art. 100d u.p.o.U., który zawiesił bieg terminów do dnia 30 czerwca 2024 r. Następnie zawieszenie to zostało wydłużone do 30 września 2025 r. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów, co wyklucza możliwość stwierdzenia bezczynności organu. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Jednocześnie Sąd podzielił pogląd organu, że powołane przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, nie tylko podmiotów objętych zakresem ww. ustawy. Stanowią one regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie, co wynika z wykładni językowej, celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 638/23; sygn. akt II OSK 2372/23; z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22). Mając powyższe na uwadze, w związku z opisanym zawieszeniem biegu terminów załatwienia sprawy przewidzianym w art. lOOc i art. lOOd u.p.o.U. skargę należało oddalić w całości, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a.