IV SAB/Wr 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...]we W. na bezczynność Fundacji [...]we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Fundację [...]we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 27 listopada 2017 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Fundacji [...]we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; IV. zasądza od Fundacji [...]we W. na rzecz skarżącej kwotę 217 zł (dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 XI 2017 r. Fundacja [...]z siedzibą we W. (dalej "skarżąca") złożyła drogą elektroniczną do Fundacji [....]z siedzibą we W. (dalej "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji w 2017 r. zadania publicznego w postaci prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nr [...]we Wrocławiu przy ul.[...], poprzez podanie wysokości wynagrodzenia wypłaconego wskazanym we wniosku osobom w okresie od 1 I do 31 III 2017 r. lub przesłanie skanów (w formacie pdf) rachunków i faktur VAT wystawionych w tym zakresie. Ponadto strona zwróciła się o podanie wymiaru godzin, w jakim wymienione we wniosku osoby realizowały zadanie publiczne w miesiącach: I, II i III 2017 r., ewentualnie o przesłanie skanów (w formacie pdf) kart ewidencji ich czasu pracy. Pismem z dnia 9 XII 2017 r. organ zawiadomił skarżącą, że zawnioskowane przez nią informacje nie stanowią informacji publicznej. Pismem procesowym z dnia 28 XII 2017 r. skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądając: zobowiązania organu do załatwienia sprawy wniosku, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł i zasądzenia kosztów postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że pomimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie została wydana decyzja odmowna. Podmiot zobowiązany ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Według skarżącej, informacje dotyczące świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, zleconej przez jednostkę samorządu powiatowego, mają charakter publiczny. Dotyczy to w szczególności umów zawartych przez organ w celu realizacji wskazanego zadania publicznego. Na podmiocie zobowiązanym spoczywa ustawowy obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji, który wprost wynika z art. 4a pkt 1 ustawy z dnia 24 IV 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2018 r., poz. 450). Negacja publicznego charakteru żądanej informacji stanowi rażące naruszenie prawa do informacji i jest kolejnym z rzędu i świadomym uniemożliwieniem skarżącej dostępu do informacji publicznej, co uzasadniać powinno zastosowanie sankcji finansowej. Skarżąca podkreśliła, że zasada transparentności wydatkowania środków publicznych dotyczy w takim samym stopniu wydatków ponoszonych na realizację zadania nieodpłatnej pomocy prawnej pomiędzy powiatem a adwokatami/radcami prawnymi wskazanymi przez dziekanów tych samorządów zawodowych, jak i wydatków ponoszonych w tym celu przez organizacje pozarządowe, którym powiat powierzył realizację zadania publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi składając zarazem wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie i dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności organ zauważył, że działanie skarżącej nie stanowi realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, lecz jest przejawem jego nadużycia. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W jego ocenie, celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Działania skarżącej świadczą zaś o wykorzystywaniu prawa do informacji publicznej dla jej indywidualnych celów, tj. próby wyeliminowania konkurencji z możliwości udziału w konkursach na prowadzenie nieodpłatnego poradnictwa prawnego na terenie Gminy W.. Dowodem na powyższe twierdzenie jest załączone do skargi pismo Zastępcy Dyrektora Biura ds. Partycypacji Społecznej Urzędu Miejskiego we W., z którego wynika, że skarżąca bezpodstawnie zarzuca stronie przeciwnej naruszenie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, a w związku z tym również nienależytą realizację powierzonego jej zadania publicznego. W ocenie organu, powołane pismo, jak również ilość i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz skarg na bezczynność, w żaden sposób nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego. Świadczą za to o chęci wyeliminowania konkurencyjnej organizacji i uzyskania zysku z realizacji projektu, jak również z grzywien, o zasądzenie których wnosiła skarżąca w toczących się postępowaniach przed tutejszym Sądem. Natomiast o chęci uzyskania przez pełnomocnika strony wynagrodzenia zwielokrotnionego przez ilość generowanych skarg na bezczynność, świadczyć może – zdaniem organu - ich seryjność i podobieństwo, jak i nie objęcie jedną skargą żądanych informacji a ich cząstkowe, podzielone w czasie dochodzenie. Zatem opisane postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony Sądu, a skarga winna ulec oddaleniu. Odnosząc się zaś do meritum skargi organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych dokumentów, albowiem nie mają charakteru informacji publicznej. W ocenie organu, jedynie umowa zawarta z Gminą W. stanowi informację publiczną, o której udostępnienie mógłby się ubiegać skarżący podmiot. Żądane przez skarżącego umowy nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów o dostępnie do informacji publicznej. Dokumentem urzędowym jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Strona przeciwna, jak i członkowie jej zarządu, nie są zaś funkcjonariuszami publicznymi, dokumenty których doręczenia żądała skarżąca nie są dokumentami urzędowymi, zatem nie istniał obowiązek ich udostępnienia. Organ stwierdził ponadto, że żądane informacje mają charakter jedynie dokumentów wewnętrznych, tworzonych na potrzeby organizacji pracy, a ich udostępnienie zmierzałoby do niczym nieuzasadnionej ingerencji oraz kontroli w odniesieniu do jej kompetencji jako pracodawcy. Zaznaczył przy tym, że poprzez zawarcie umów zleceń zleceniobiorcy pełnili wyłącznie funkcje usługowe i nie stali się "osobami pełniącymi funkcję publiczne", ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". Ponadto, lista osób świadczących nieodpłatną pomoc prawną w poszczególnych punktach jest w dyspozycji Urzędu Miejskiego W. w Biurze do Spraw Partycypacji Społecznej. Każda z zatrudnionych przez podmiot zobowiązany osób jest uprawniona do świadczenia porad prawnych, zgodnie z ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Harmonogramy świadczenia porad prawnych są zaś dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu – Fundacji [...]z siedzibą we W. – w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy więc ustalić, czy organ, którego bezczynność jest kwestionowana, należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia żądanej informacji. Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 IX 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.) – dalej jako "udip" - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Z tego wynika, że podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów udip jest właściwie każdy podmiot wykonujący "zadanie publiczne" lub dysponujący "publicznym majątkiem". Przepisy udip nie wprowadzają definicji pojęcia "zadanie publiczne"; przyjąć jednak trzeba, że zwrot ten oznacza zadania, które należą do Państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (zob. art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 166 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, którym realizację tych zadań zlecono. Takie zlecenie nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie wykonywanych zadań działa tak jak organ administracji publicznej. W ocenie Sądu, świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej stanowi "zadanie publiczne". Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 VIII 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2030 ze zm.) dalej jako "ustawa o pomocy prawnej", zadanie polegające na udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej realizowanym przez powiat w porozumieniu z gminami albo samodzielnie. W przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej, wskazano natomiast, że powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Działalność ta w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy prawnej jest finansowana z budżetu państwa z części będącej w dyspozycji wojewodów przez udzielanie dotacji celowej powiatom. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przedmiotem odpłatnej jak i nieodpłatnej działalności statutowej Fundacji [...] jako organizacji pożytku publicznego, jest świadczenie fachowej pomocy prawnej. Z treści zaś art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie należy wnioskować, że organizacjami pozarządowymi są niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia. Do działalności pożytku publicznego w myśl art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1b cytowanej ustawy zaliczyć należy działalność społecznie użyteczną, prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych obejmującej zadania w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększania świadomości prawnej społeczeństwa. W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości, że Fundacja [...]jest podmiotem zobowiązanym na gruncie przepisów udip do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 udip). Skoro organ, którego bezczynność skarżąca zakwestionowała, należy do kręgu podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej w trybie przepisów udip, trzeba w drugiej kolejności rozważyć, czy informacja, o którą wnioskowała skarżąca, stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 udip. Przepis ten stanowi, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 X 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 7 XII 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/10 – publ. CBOSA). Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną wskazano w art. 6 ust. 1 udip. W okolicznościach konkretnej sprawy na szczególną uwagę zasługują przepisy z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.c i ust. 2 lit.b i f udip, z których wynika, że informacją publiczną są informacje o sposobie realizacji programów w zakresie zadań publicznych, o organizacji podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz majątku, którym dysponują. Zważywszy również na treść przepisów ustawy o pomocy prawnej, zwłaszcza tych odnoszących się do warunków i trybu powierzenia organizacji pozarządowej prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, a następnie finansowania i rozliczenia tego zleconego zadania publicznego, przyjąć należy, że informacje objęte wnioskiem strony skarżącej posiadają przymiot informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu realizacji przez organ zadania publicznego oraz ponoszonych w związku z tym kosztów na wynagrodzenia. Bez znaczenia jest przy tym – podnoszona w odpowiedzi na skargę – kwestia definicji "dokumentu urzędowego" z art. 6 ust. 2 udip. Z wniosku skarżącej nie wynika, że bezwzględnie domaga się ona skanów rachunków, faktur i kart ewidencyjnych czasu pracy, a jedynie, że domaga się ona informacji dotyczącej czasu pracy poszczególnych osób udzielających pomocy prawnej i przyznanego im wynagrodzenia. Reasumując, należało stwierdzić, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Skoro tak, to nie można odmówić skarżącej prawa do informacji publicznej. Odmowy takiej nie może też uzasadniać – powołana w odpowiedzi na skargę - konstrukcja "nadużycia prawa". Przepisy regulujące prawo do informacji publicznej takiej instytucji prawnej nie przewidują. Z tego też względu nie było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w odpowiedzi na skargę na okoliczność nadużywania przez skarżącą prawa, bowiem uwzględnienie takich wniosków należy uznać za dopuszczalne wyłącznie, jeżeli jest to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" w (art. 106 § 3 ppsa). Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z 20 XII 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z 19 V 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 III 2015 r., I OSK 934/14 - CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącą w dniu 27 XI 2017 r. (data przesłania wiadomości na adres e-mail). Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy art. 13 udip. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że terminy te powinny być traktowane jako bezwzględnie wiążące sąd (zob. K. Klonowski, Bezczynność organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Samorząd Terytorialny, 2004/4, s. 34). Należy zawsze brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów udip, tak więc należy go uznać za wystarczający. Stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 XI 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 III 2017 r., I OSK 1925/16 – CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że organ pozostawał w tym przypadku w przekonaniu o niepublicznym charakterze wnioskowanej informacji, tak więc bezczynność nie miała tu charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tych samych przyczyn brak jest również podstaw do przyznania od organu na rzecz strony skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 ppsa miarkując wysokość opłaty należnej skarżącemu tytułem wynagrodzenia za czynności profesjonalnego pełnomocnika. W ocenie Sądu, w sprawie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 ppsa usprawiedliwiający obniżenie kosztów. Rozpatrywana sprawa jest bowiem jedną z jedenastu spraw wniesionych przez skarżącą do tutejszego Sądu o analogicznym przedmiocie i analogicznej treści skargi. Jest przy tym oczywiste, że z uwagi na seryjny charakter rozpatrywanej sprawy nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika jest w takim przypadku mniejszy. Ponadto należy zauważyć, że materiał dowodowy nie był obszerny, sprawa zaś podlegała rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym. W konsekwencji należało przyznać skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania w zakresie należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia kwotę 100 zł. W pozostałym zakresie, na kwotę zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów składają się: wpis od skargi (100 zł) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ppsa.