IV SAB/Wr 30/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Wysocka po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z [...] stycznia 2018 r. (nadanym do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego) J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1oraz art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; dalej przywoływana jako "u.d.i.p."). Na poparcie skargi przytoczono, że w dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący e-mailem zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o udostępnienie, wyłącznie na adres poczty elektronicznej, informacji publicznej w postaci wykazów spraw przydzielonych do prowadzenia poszczególnym pracownikom Referatu Spraw Karnych Skarbowych w Izbie Administracji Skarbowej w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. według schematu: imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika, numer sprawy w systemie, data przydziału sprawy. Skarżący wskazał, że pomimo upływu czasu, do chwili sporządzenia skargi, nie otrzymał odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. W konsekwencji wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że po analizie przedmiotowego wniosku, w dniu [...] stycznia 2018 r. zwrócił się do skarżącego pisemnie, na adres zamieszkania i za pokwitowaniem odbioru, z wezwaniem o wskazanie, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, powodów dla których wnioskowane dane są szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem w ocenie organu żądane informacje stanowią informację przetworzoną, którą organ nie dysponuje. Poinformował, że niewykazanie w podanym terminie szczególnie istotnego interesu publicznego będzie skutkowało na podstawie art. 16 ust. 1. u.d.i.p. odmową udzielenia żądanych informacji. Organ podkreślił, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę nie wpłynęło zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia [...] stycznia 2018 r. przez skarżącego. Zauważył, że jakkolwiek wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej, a w swej treści zawierał wolę, by informacje udostępnić wyłącznie na adres poczty elektronicznej, to mając na uwadze konieczną dla celów dowodowych weryfikację, czy i w jakiej dacie skarżący pismo organu, której to możliwości nie zapewnia wysyłka pocztą e-mail, Dyrektor wystosował przedmiotowe pismo za pokwitowaniem odbioru za pośrednictwem poczty na znany organowi adres zamieszkania wnioskodawcy. W treści odpowiedzi na skargę przywołano następnie przepis art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Argumentowano, że z unormowań u.d.i.p. wynika jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było odformalizowanie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom. Nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na etapie na którym następuje udostępnienie informacji publicznej, a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. Natomiast, gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. może zmierzać do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wobec tego postępowanie może zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego, stosuje się przepisy k.p.a. Pismem procesowym z dnia [...] marca 2018 r. strona skarżąca zarzuciła, że wnosiła o kierowanie korespondencji wyłącznie na adres elektroniczny, nie podając zarazem żadnego adresu zamieszkania do kierowania korespondencji pocztowej. W przeświadczeniu skarżącego organ pozostaje w bezczynności w związku z unikaniem udzielenia informacji publicznej poprzez żądanie wykazania interesu publicznego, mimo że informacje o których udostępnienie wnosi skarżący stanowią informację prostą. Z kolei pismem procesowym z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował, że opisane wezwanie z dnia [...] stycznia 2018 r. zostało doręczone adresatowi po wniesieniu skargi, to jest [...] lutego 2018 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarżący odpowiedział na nie drogą elektroniczną i po analizie dokumentacji organ wydał w dacie [...] marca 2018 r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak spełnienia przesłanki interesu publicznego. Decyzja ta, o numerze [...], została doręczona stronie skarżącej [...] marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W tej materii, na mocy art. 149 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Z kolei według art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organów administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak – Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Lexis – Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Lexis–Nexis, Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764; zwana poniżej "u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. Skarżony organ bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., natomiast pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 wskazanej ustawy. Ponadto w orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nie ulega więc wątpliwości, że wnioskowana informacja w postaci wykazów spraw przydzielonych do prowadzenia poszczególnym pracownikom Referatu Spraw Karnych Skarbowych w Izbie Administracji Skarbowej stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.c i pkt 3 lit.d-f u.d.i.p. Na tym tle oraz w kontekście przedmiotu zaskarżenia trzeba zauważyć, że u.d.i.p. przewiduje dwie formy działania organu wobec wniosku strony. Z jednej strony właściwą proceduralnie formą załatwienia sprawy jest udzielenie żądanej informacji publicznej, którą należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy jej udostępnienia, jest to decyzja administracyjna w ujęciu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odmowa udzielenia informacji publicznej może nastąpić, gdy w grę wchodzi uregulowanie art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym, generalnie ujmując, prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, w przepisach o przymusowej restrukturyzacji oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej wynika również z unormowania art. 3 u.d.i.p., dotycząc sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie określonej informacji, po uznaniu, że jest podmiotem zobowiązanym, winien dokonać oceny tego wniosku. W pierwszej kolejności zachodzi konieczność ustalenia, czy jest w posiadaniu żądanych informacji, a następnie dokonania ich kwalifikacji i w zależności od jej wyniku podjęcia stosownych czynności. Adresat wniosku zobligowany jest między innymi do oceny treści żądania zawartego we wniosku pod kątem zaliczenia go do kategorii informacji prostej lub informacji przetworzonej co wynika z już wyżej wspomnianego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż według brzmienia tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W aspekcie terminu udostępnienia informacji publicznej obowiązują reguły wprowadzone unormowaniami przepisu art. 13 komentowanej ustawy. Według ustępu 1 tego artykułu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Po myśli ustępu 2 artykułu 13 – "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." W prezentowanym świetle, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma się do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie prawem nakazanych czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (J. Drachal "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji" w: "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010/5-6, s. 109). W realiach rozpatrywanej sprawy organ miał zatem 14 dni na udostępnienie żądanej informacji, względnie na zawiadomienie w tym terminie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego niż 2 miesiące – innego terminu na udostępnienie informacji. W ocenie Sądu, skierowanie przez organ w terminie 14 dni wezwania do wnioskodawcy celem wykazania przez niego w zakreślonym terminie przesłanki istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego mieści się w kategorii powiadomienia o przyczynach opóźnienia, czyli w zakresie przedmiotowym przepisu art. 13 ustęp 2 u.d.i.p. Inaczej ujmując – stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiada tym elementom hipotezy normy prawnej z art. 13 ust. 2, które dotyczą czynności, w wyniku których organ "powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia". W stanie faktycznym sprawy, wniosek został przez skarżącego złożony w dniu [...] stycznia 2018 r., natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., co udokumentowano w aktach kopiami wyciągu z pocztowej książki nadawczej oraz dowodu doręczenia, organ wystosował do skarżącego pisemne wezwanie do wykazania w terminie 7 dni od daty doręczenia, powodów dla których wnioskowane dane są szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem w ocenie organu żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Wezwanie organu zostało doręczone adresatowi [...] lutego 2018 r., to jest po wniesieniu skargi. Wykazany tok czynności organu prowadzi zatem do wniosku, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, w terminie 14-dniowym bowiem podjął stosowne działania natury procesowej celem załatwienia sprawy i oczekiwał na wypowiedź strony skarżącej w zakreślonym terminie. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 853/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Należy przyjąć, że doręczenie za pośrednictwem operatora pocztowego pisemnego wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w przypadku gdy skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej wyłącznie na adres poczty elektronicznej, nie było wadliwe. Skoro postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest sformalizowane zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom zawartym w k.p.a., gdyż nie stanowi podania (wniosku) w rozumieniu art. 63 k.p.a., to na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wszakże gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wdraża typowe postępowanie jurysdykcyjne - zobowiązany jest stosować przepisy k.p.a. Powyższa zasada wynika wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. znajdując zastosowanie w przypadku gdy podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 komentowanej ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy. Jeśli organ podjął czynności wyjaśniające, to znaczy czynność procesową w postaci wystosowania wezwania do skarżącego celem wykazania istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, gdyż w jego ocenie żądana informacja miała charakter przetworzony, to tym samym organ nie był jeszcze zobligowany do wydania decyzji odmownej, albowiem sprawa (postępowanie) było w toku. W konsekwencji należy przyjąć, że zastosowanie dla czynności organu (wezwania) formy pisemnej i doręczenie przesyłki w trybie art. 39 k.p.a. za pokwitowaniem przez wyznaczonego operatora pocztowego nie było obarczone wadliwością. Ponadto, kontynuując ten wątek sprawy, trzeba zaznaczyć, że gdy organ zamierza wydać akt administracyjny, to zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. może ustalić adres wnoszącego na podstawie posiadanych przez siebie danych oraz zastosować reżim kodeksu postępowania administracyjnego. Wymaga zaakcentowania, że skarżący nie wystąpił do organu administracji publicznej o doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, tylko wskazał, że wnosi o przekazanie informacji publicznej wyłącznie na adres poczty elektronicznej. Tymczasem na gruncie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 - in principio - wyrażenie "udostępnianie informacji publicznej" oznacza czynność materialno-techniczną organu, a to jest innego rodzaju czynność niż czynność techniczna, bądź też czynność o charakterze stricte procesowym jaką jest przykładowo wezwanie strony do złożenia wyjaśnień bądź usunięcia braków formalnych wniosku. Wobec tego nie występuje tu związanie organu wymogiem obowiązującym dla materialno-technicznej czynności "udostępnienia informacji publicznej", że ma to nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Forma pisemna zatem jest właściwa dla czynności procesowych, w tym wezwań, zgodnie z ogólną zasadą pisemności postępowania. Skarżący zarzucił ponadto, że organ pozostaje w bezczynności w związku z unikaniem udzielenia informacji publicznej poprzez żądanie wykazania interesu publicznego, natomiast informacje o które wnosi, stanowią informację prostą. To zagadnienie nie ma jednak rozstrzygającego waloru na gruncie skargi w przedmiocie bezczynności organu, albowiem samo już uznanie, że sprawa dotyczy informacji publicznej warunkuje sposób jej załatwienia przed organem administracji publicznej i jeśli organ dojdzie do przekonania, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania udostępnienia określonej informacji publicznej, to ustawa wprost stanowi, że w takim przypadku właściwą formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji administracyjnej odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Celem skargi na bezczynność organu jest natomiast doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, czyli ogólnie formułując – doprowadzenia do załatwienia podania strony. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod względem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). Z tych racji Sąd nie mógł przesądzać na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność, czy informacja publiczna objęta żądaniem strony skarżącej ma charakter prosty, tudzież przetworzony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.