IV SAB/Wr 300/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. J. L. na bezczynność Rady Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] maja 2021 r. oddala skargę w całości. Skarżący M. L. wywiódł skargę na bezczynność Rady Gminy Z. w zakresie realizacji prawa skarżącego do otrzymania dostępu do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. uznanie, że organ stanowiący Gminy Z. dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy; 2. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyznaczenie organowi zobowiązanemu miesięcznego terminu do załatwienia sprawy; 4. obciążenie organu, którego działanie objęte jest przedmiotem skargi kosztami postępowania skargowego. W uzasadnieniu podano, że skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), zwrócił się w dniu 30.05.2021 r. do wskazanego wyżej organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia kopii/skanu protokołu z XXVII sesji Rady Gminy Z. z dnia 27.05.2021 r. W dniu 10.06.2021 r. skarżący otrzymał podpisane przez sekretarza gminy pismo, w którym w imieniu wójta Gminy Z. udzielono skarżącemu informacji, że "tutejszy organ nie dysponuje żądaną we wniosku informacją publiczną". Zdaniem skarżącego organ zobowiązany nie udzielił dostępu do informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie poinformował też skarżącego o powodzie przedłużenia terminu, nie podał też daty udzielenia informacji. Organ nie wypełnił więc również dyspozycji art. 13 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 83 ust. 1 statutu Gminy Z. z posiedzeń sesji sporządza się protokół. Natomiast § 10 ust. 1 pkt. 2 cytowanego statutu wskazuje, że jawność organów gminy obejmuje prawo obywateli w szczególności do dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym do protokołów z sesji i posiedzeń komisji. Bezsporne jest, że organ zobowiązany - Rada Gminy Z. pozostaje w bezczynności co najmniej od dnia 14 czerwca 2021 r., a treść przywoływanego powyżej pisma wskazuje, że organ, wbrew obowiązkowi, wnioskowanego protokołu z sesji nie posiada. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Przytoczył między innymi, że w reakcji na wniosek skarżącego pismem z dnia 10.06.2021 r. poinformowano wnioskodawcę, że protokół z sesji zgodnie z § 83 ust. 5 statutu Gminy Z. przyjmowany jest na sesji Rady - stąd do momentu przyjęcia protokołu z sesji tutejszy organ nie dysponuje żądaną we wniosku informacją publiczną. Zgodnie z przepisem § 83 ust. 1 gminnego statutu przyjętym uchwałą nr X/51/2019 Rady Gminy Z. z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Z. z posiedzeń sesji sporządza się protokół, przy czym zgodnie z ust. 3 tego przepisu statutu radni mogą zgłaszać poprawki i uzupełnienia do protokołu nie później niż na najbliższej sesji Rady Gminy Z. (o przyjęciu lub odrzuceniu poprawek decyduje Rada w głosowaniu - por. ust. 6 § 83 statutu) a sam protokół przyjmuje się na sesji w głosowaniu jawnym (ust. 5 § 83). Zarówno w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej (3 dni po odbyciu XXVII sesji) jak też w dacie udzielenia pismem z dnia 10.06.2021 r. odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, czy też w dacie złożenia niniejszej odpowiedzi na skargę protokół z XXVII sesji Rady Gminy Z. odbytej w dniu 27 maja 2021 r. nie został jeszcze przyjęty w głosowaniu jawnym przez Radę Gminy Z. stosownie do treści wskazanego wyżej przepisu § 83. Jak natomiast wskazano w orzecznictwie udostępnieniu podlegają informacje, które fizycznie znajdują się w posiadaniu organu, a więc takie które zostały ostatecznie wytworzone - którym więc nadano ostateczny kształt. Wszelkie dokumenty, które podlegają przekształceniom, uzgodnieniom, modyfikacjom związanym z kolejnymi procesami weryfikacji stanowią jedynie element procesu zmierzającego do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r., Sygn. akt II SAB/Sz 8/2, LEX nr 3195415). Do chwili przyjęcia protokołu przez Radę Gminy Zawonia a po jego fizycznym sporządzeniu można więc, co najwyżej, mówić jedynie o dokumencie w postaci "projektu protokołu", który będąc dokumentem wewnętrznym podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W przypadku informacji wewnętrznych można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, OTK - A 2013, Nr 8, poz. 122; (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2018 r., Sygn. akt II SAB/Sz 42/18; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., OSK 356/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 n, II SAB/Ol 157/14). Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że w ustawowym terminie określonym przepisem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej zasadnie pismem z dnia 10.06.2021 r., poinformowano wnioskodawcę, że do momentu przyjęcia protokołu z sesji Rady Gminy Z. organ nie dysponuje żądaną we wniosku z dnia 30 maja 2021 r. informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organów administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Lexis - Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Wyrok w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 1721/11). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p."). Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2 art. 13 u.d.i.p.). Termin określony w art. 13 ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13, adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, System Elektronicznej Informacji Prawnej Lex; komentarz do art. 13). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Po myśli ust. 2 art. 14 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje trzy uprawnienia, tj. do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3.dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W myśl natomiast postanowień art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej są jawne i dostępne. Organ powinien zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie tego prawa. W miarę potrzeb zapewniają transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń tych organów. Natomiast w art. 19 u.d.i.p. stwierdzono, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i ust. 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Wobec powyższego, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądana przez skarżącego informacja, to znaczy skan (kopia) protokołu z sesji rady gminy jest informacją publiczną a rada gminy obowiązana jest do udostępnienia tej informacji. W realiach rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że w przepisanym przez u.d.i.p. w art. 13 ust. 1 terminie 14 dni organ poinformował skarżącego pismem z 10 czerwca 2021 r., że nie jest możliwe udostępnienie wskazanej informacji w żądanej przez niego formie, ponieważ protokół z XXVII sesji z 27 maja 2021 r. zgodnie z § 83 ust. 5 Statutu Rady Gminy Z. przyjmowany jest na sesji Rady Gminy, tak więc do momentu przyjęcia protokołu z sesji, organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną. Oceniając to stwierdzenie organu trzeba wskazać, że w świetle cytowanego § 83 statutu z posiedzeń sesji sporządza się protokół (ust.1), radni mogą zgłaszać poprawki i uzupełnienia do protokołu nie później niż na najbliższej sesji Rady Gminy (ust.3). Wątpliwości dotyczące rozbieżności co do treści zgłoszonych poprawek weryfikowane są na podstawie nagrania dźwiękowego (ust.4). Protokół przyjmuje się na sesji w głosowaniu jawnym (ust.5). O przyjęciu lub odrzuceniu poprawek decyduje Rada w głosowaniu (ust.6). W myśl § 75 ust. 1 w porządku sesji przewiduje się przyjęcie protokołu z obrad poprzedniej sesji. Na tym tle należy uznać, że do momentu przyjęcia protokołu zgodnie z trybem opisanym w cytowanych wyżej postanowieniach statutu, w szczególności ustępu 5 § 83 – protokół jeszcze nie ma waloru ostatecznego, to znaczy spełniającego przesłanki formalnoprawne i materialne do uznania go za dokument urzędowy sporządzony przez organ władzy publicznej. Do czasu jego przyjęcia w przepisanym trybie stanowi dokument roboczy o charakterze wewnętrznym, czyli projekt. W dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej żądana przez skarżącego informacja w postaci kopii (skanu) protokołu z sesji Rady Gminy z 27 maja 2021 r. nie mogła zostać zatem udostępniona przez organ, bowiem żądany protokół nie był jeszcze przyjęty przez Radę Gminy, co nastąpić mogło dopiero na kolejnej sesji tego organu. Trzeba przy tym zaznaczyć, że skarżący nie domagał się od organu udostępnienia sporządzonej w innej postaci informacji o przebiegu sesji, a żądał wyłącznie udostępnienia skanu - kopii protokołu. W przedmiotowej sprawie organ zatem zachował się zgodnie z przepisami art. 13 u.d.i.p., gdyż pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. w terminie 14 dni powiadomił wnioskodawcę o niemożliwości udostępnienia informacji we wskazanej formie i podał przyczynę jaką jest nieposiadanie jeszcze (brak wytworzenia) żądanej informacji publicznej w formie komentowanego dokumentu urzędowego. W tym stanie rzeczy, skoro na dzień wywiedzenia skargi nie można organowi przypisać stanu bezczynności wobec czego Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.