IV SAB/Wr 323/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2018/2019 I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy. Przedmiotem skargi A. B., datowanej na dzień 29 lipca 2021 r. jest bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 17 sierpnia 2018 r. o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2018/2019. Skarżąca wskazywała, że nie otrzymała żadnej informacji oraz decyzji w sprawie wniosku "+500" na dzieci A. oraz M. B. za okres 2017/2018; 2018/2019; 2019/2021. Pomimo długoletnich starań nie otrzymała decyzji za te lata, a strona Niemiecka odmówiła wypłacenia świadczeń. Pomimo wysłanych podań i ponagleń w sprawie nie podjęto żadnych działań. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wywodził, że Skarżąca w dniu 17 sierpnia 2018 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. (MOPS) wnioski o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci M., M. i A. B. na okresy zasiłkowe 2017/2018 oraz 2018/2019. W dniu 1 października 2018 r. wnioski przekazano Wojewodzie D. w celu ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 30 października 2019 r. informacją Wojewody D. oraz decyzją tegoż organu zostało rozstrzygnięte prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci Skarżącej na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Ponadto informacją z dnia 18 marca 2020 r. rozstrzygnięto prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. B. na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 listopada 2018 r. Pismem z tego samego dnia wezwano Stronę do uzupełnienia dokumentów dotyczących wniosku na okres od 2018/2019. W dalszych wywodach organ uzasadnił swoje stanowisko w sprawie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 uznającą za niedopuszczalną skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ zaznaczał, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji w sprawie złożonych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy, tj. 2018/2019. Na wstępie jednak, wobec zgłoszonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na zakończenie postępowania trzeba wskazać, że powoływana na poparcie tych racji uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) stwierdza, że drogę do merytorycznego rozpoznania skargi Strony zamyka wydanie decyzji ostatecznej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie musi zostać zakończone, co oznacza wydanie aktu je kończącego, doręczenie go stronie postępowania oraz bezskuteczny upływ terminu do wniesienia środków odwoławczych lub też wydanie decyzji w trybie odwoławczym. W realiach rozpoznawanej sprawy jakkolwiek wydano akty kończące postępowanie, to brak jakiegokolwiek dowodu doręczenia tych pism. Zgodnie zaś z art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) - który na mocy art. 8 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019r., poz. 924) ma w sprawie zastosowanie - przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymagają wydania decyzji (ust. 1). Organ właściwy lub wojewoda przesyła wnioskodawcy informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej - o ile wnioskodawca wskazał adres poczty elektronicznej we wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie wskazał adresu poczty elektronicznej, organ właściwy lub wojewoda, odbierając wniosek od wnioskodawcy, informuje go o możliwości odebrania od tego organu informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Zgodnie zaś z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), co ma odniesienie do zasad związanych z doręczeniem decyzji. Jak wynika z akt sprawy w odniesieniu do wydanych w toku postępowania wszczętego wnioskiem Strony z dnia 17 sierpnia 2018 r., a dotyczącego ustalenia prawa do świadczeń na okres 2018/2019, aktów brak jakichkolwiek informacji o ich doręczeniu Stronie, co potwierdza fakt wniesienia przez nią skargi. Tym samym, zgodnie z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu powoływanej uchwały Sąd był obligowany do zbadania, czy organ nie pozostawał w sprawie bezczynny. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że w dniu 17 sierpnia 2018 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynął wniosek Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na trójkę dzieci na okres 2018/2019. Pismem z dnia 18 września 2018 r. został on przekazany Wojewodzie celem ustalenia czy i od kiedy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 30 października 2019 r. organ wydał decyzję odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na M.B., za wnioskowany okres. Z tego samego dnia pochodzi informacja dotycząca przyznania świadczenia wychowawczego na A. B. (na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. oraz M. B. (na okres od 1 października do 31 października 2018 r., od pierwszego grudnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. oraz od 17 lipca do 30 września 2019 r. Kolejny akt wydany jest 18 marca 2020 r. i dotyczy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko M. B. za okres od 1 listopada do 30 listopada 2018 r. Odnosząc opisane ustalenia do przywołanych reguł prawnych określających terminy rozpoznania sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że organ wykroczył poza ustawowe terminy rozpoznania sprawy i to w sposób znaczący. Od daty przekazania pisma do organu, tj. 18 sierpnia 2018 r. do dnia wydania orzeczeń, tj. 30 października 2019 r. upłynęło 13 miesięcy, zaś zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. na rozpoznanie sprawy organ miał maksymalnie dwa miesiące. Przy czym w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji wskazujących na okoliczności wyłączające bieg terminów ustawowych. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy oraz znaczący okres pozostawania w bezczynności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. orzekł o bezczynności organu administracji, stwierdzając, że ma ona charakter kwalifikowany. Mając na uwadze fakt, że w sprawie wydano akty kończące postępowanie orzekanie w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe, co zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia wniosku Strony. Mając na uwadze stwierdzone okoliczności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w orzekł o bezczynności organu administracji uznając, że nie ma ona kwalifikowanego charakteru, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Strony. Końcowo wskazania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.