IV SAB/Wr 326/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022 I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy. Przedmiotem skargi I. L., datowanej na dzień 5 sierpnia 2021 r. ( w tej samej dacie odnotowano wpływ skargi do organu administracji) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 19 marca 2021 r. o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych na okres zasiłkowy 2021/2022. Skarżąca zarzucała, że pomimo wysłanego w dniu 5 lipca 2021 r. ponaglenia nie wydano decyzji, nie dokonano wypłaty świadczenia na dzieci M. i L. L. Brak wydania decyzji przez organ administracji zmusił Stronę do złożenia skargi, w której prosi o przyspieszenie postępowania i wydanie decyzji. Podkreślała, że sytuacja zawodowa jej i męża nie uległa zmianie w stosunku do poprzedniego okresu zasiłkowego, a rozpoznanie wniosku jest opieszałe. Motywacją wniesienia skargi jest zaspokojenie potrzeb dzieci. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu wywodził, że Skarżąca w dniu 19 marca 2021 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. (GOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci M. i L. L. W dniu 25 marca 2021 r. uzupełniła wniosek o informacje dotyczące sytuacji zawodowej swojej i oraz ojca dzieci. Mając na uwadze fakt, że jest on zatrudniony na terenie N. w dniu 6 kwietnia 2021 r. wniosek przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu celem ustalenia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 8 lipca 2021 r. Skarżąca wniosła ponaglenie, zaś 6 sierpnia 2021 r. skargę do Sądu na opieszałe działanie organu administracji. W dniu 6 sierpnia 2021 r. organ administracji wydał Informację rozstrzygającą o uprawnieniach Skarżącej na wnioskowany okres zasiłkowy, kończąc tym samym postępowanie. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów organ administracji wskazał, że Skarżąca zarówno w ponagleniu jak i w skardze nie dookreśliła, co jest przedmiotem jej skargi - bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Tego rodzaju wada powoduje, że skarga winna zostać odrzucona, co ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ administracji wskazał na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej u.p.w.d.), wskazując, że wnioski złożone do dnia 30 kwietnia winny być rozpoznane do dnia 30 czerwca tego roku. Tymczasem do dnia 30 czerwca 2021 r. wpłynęło do organu administracji prawie 15 tysięcy wniosków, w tym 11 tysięcy dotyczących okresu zasiłkowego 2021/2022. Wnioski są rozpoznawane wg kolejności wpływu, w dalszych wywodach organ administracji podał liczbę rozpoznanych wniosków. Akcentował, że sprawa Strony została rozpoznana z opóźnieniem jednego miesiąca i 6 dni, co w kontekście podanych faktów wyklucza uznanie, że przekroczenie terminu nie ma uzasadnionych przyczyn. Organ administracji podkreślał, że opóźnienie nie wynika z lekceważenia stron czy braku woli załatwienia sprawy. Wskazał na podjęcie działań naprawczych i problemy kadrowe wywołane epidemią, co winno wpłynąć na ocenę kwalifikacji naruszenia prawa. Organ administracji podkreślał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi podjął kroki zmierzające do rozpoznania sprawy, a wobec wydania rozstrzygnięcia wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy należy uznać za bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ administracji pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku Strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazany okres zasiłkowy. Przy czym wbrew opinii organu administracji żądanie skargi jest jednoznaczne, pomimo, że Skarżąca nie użyła sformułowania "bezczynność", to wniosek, że skarży ten rodzaj opieszałości należy wyprowadzić z treści złożonego pisma. Strona podkreśla w nim brak wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Nie ma zatem wątpliwości, że zarzuca organowi administracji bezczynność. Te same uwagi odnoszą się do treści złożonego ponaglenia. W tym miejscu odnotowania wymaga, że postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadami ogólnymi, organy administracji winny kierować się rzeczywistą wolą stron, a o zakresie żądania decyduje treść wniosku strony, która w razie jakichkolwiek wątpliwości winna zostać wyjaśniona przy jej udziale. Z akt sprawy nie wynika aby organ administracji dociekał, co było rzeczywistą wolą Skarżącej – bezczynność czy przewlekłość postępowania. Czynienie zatem zarzutu na tym etapie postępowania, co do braku sprecyzowania żądanie ocenić trzeba jako naruszające zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). W opinii Sądu żądania Skarżącej nie budziły wątpliwości, co do jego zakresu. Treść zarówno ponaglenia jak i skargi dowodzi, że Skarżąca zarzuca brak wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, a zatem bezczynność. Na marginesie już tylko trzeba dodać, że Sąd nie podziela poglądu wyrażanego przez organ administracji, iż skargę na bezczynność musi poprzedzać wyłącznie ponaglenie dotyczące tej formy opieszałości. Z przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że dopuszczalność skargi warunkowana jest złożeniem ponaglenia, co w sprawie uczyniono (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Jak wynika z akt sprawy Skarżąca wiosła skargę po uprzednim wniesieniu ponaglenia oraz przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku. Analiza dokumentacji wskazuje, że skarga datowana jest na dzień 5 sierpnia 2021 r. i w tym dniu dotarła do organu administracji, zaś Informacja kończąca postępowanie została wydana w dniu 6 sierpnia 2021 r. Tym samym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Stosownie do art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., Sąd obligowany jest do oceny, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie ustalenia, że takie fakty nastąpiły Sąd, najogólniej rzecz biorąc, jest uprawniony do zobowiązania organu do podjęcia ustawowo wskazanych zadań (§ 1 pkt 1 i 2), a także stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16; z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Po 41/18 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z akt administracyjnych analizowanej sprawy wynika, że wniosek Strony wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 19 marca 2021 r. i w dniu 6 kwietnia 2021 r. został przekazany do Wojewody. Organ ten od tego czasu miał okres maksymalnie dwóch miesięcy na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), z uwzględnieniem cytowanego wyżej art. 35 § 5 k.p.a., czyli z wyłączeniem z tego okresu czasu na dokonanie wymaganych prawem czynności procesowych, na przykład poprzez wezwanie strony lub organu pierwszej instancji do uzupełnienia materiału dowodowego etc. Do dnia złożenia skargi organ administracji pozostawał bezczynny gdyż Informacja rozpoznająca wniosek Skarżącej została wydana w dniu 6 sierpnia 2021r. - opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Strony wyniosło dwa miesiące. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Z akt sprawy nie wynika przy tym aby w toku rozpoznawania wniosku Strony organ podejmował jakiekolwiek czynności wyłączające bieg wskazanych terminów ustawowych. Powyższe, w kontekście opisanej konstrukcji instytucji bezczynności nakazywało jej stwierdzenie. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy to nie w sposób rażący czy nadzwyczajny. Przede wszystkim wskazać trzeba, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu administracji lub czynników subiektywnej natury. Bez wątpienia skala napływu wniosków, zwłaszcza w sytuacji nasilonej pandemii COVID-19 i związana z tym absencja pracowników, konieczności przeorganizowania pracy w związku z zachowaniem bezpieczeństwa sanitarnego, powinna być uznana za obiektywne utrudnienie procedowania decydujące o kwalifikacji stopnia naruszenia prawa. Mając na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi organ administracji wydał Informację z dnia 6 sierpnia 2021 r. rozpoznająca wniosek Strony w pełnym zakresie uznać trzeba, że postępowanie w sprawie zostało zakończone. Okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości orzekania w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania wniosku. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi wówczas gdy w jego postępowania, a przed wyrokowanie, zaistnieją zdarzenia, czyniące wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej, co uzasadniało umorzenie postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia wniosku Strony. Mając na uwadze stwierdzone okoliczności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w orzekł o bezczynności organu administracji uznając, że nie ma ona kwalifikowanego charakteru, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem Strony. Końcowo wskazania wymaga, że na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.