IV SAB/Wr 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A we W. na bezczynność B sp. z o. o. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje B sp. z o. o. z siedzibą we W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 28 kwietnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od B sp. z o. o. z siedzibą we W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej A we W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 11 lutego 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa A we W., dalej: skarżąca, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność B sp. z o.o. we W., dalej: Spółka, w zakresie udostępnienia informacji publicznej tj. "dokumentacji dotyczącej lokalizacji budowy i eksploatacji należących do Spółki urządzeń przesyłowych na należącej do skarżącej nieruchomości położonej we W., zewidencjonowanej jako działki numer [...],[...],[...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy [...] we W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w tym wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji, budowy i eksploatacji przedmiotowych urządzeń oraz załączników do przedmiotowych decyzji, również map obrazujących przebieg tych urządzeń przesyłowych". Według skarżącej, Spółka jako przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) zwanej dalej u.d.i.p., a informacje dotyczące lokalizacji budowy i eksploatacji należących do Spółki urządzeń przesyłowych są informacją publiczną. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Uzasadniając szerzej wskazała, że jest spółką kapitałową prawa handlowego, która nie dysponuje żadnym majątkiem państwowym lub komunalnym, a Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego nie zajmują żadnej pozycji w jej strukturze organizacyjnej. Wynika z tego, że strona przeciwna jest w całości podmiotem prywatnym, działa więc tylko w oparciu o prawo prywatne i właściwie poza obowiązkiem podatkowym nie stosuje się do niej przepisów prawa publicznego. Uwzględniając taką swoją pozycję Spółka z powodu braku przesłanek uzasadniających obowiązek udzielenia żądanych informacji, poinformowała o tym stronę skarżącą w piśmie z dnia 7 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 84/15 odrzucił skargę. W uzasadnieniu podał, że Spółka jest spółką kapitałową prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców dotyczy prawa prywatnego, a nie publicznoprawnego. Nie dysponuje żadnym majątkiem państwowym bądź komunalnym. W Spółce tej ani Skarb Państwa ani też podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie zajmują żadnej pozycji w jej strukturze organizacyjnej. Prowadzi to do wniosku, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co w ocenie Sądu skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Spółka od tego wyroku wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2065/15 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA podał, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro zaś w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a. czy p.p.s.a. Ustawodawca zamierzając wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, przewidziałby je wprost. Żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Jeżeli zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznych może być każdy podmiot wykonujący wskazane zadania, to istotne znaczenie ma rodzaj prowadzonej działalności, a nie forma organizacyjna podmiotu zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przez bezczynność należy zatem analogicznie rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa na skutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12.03.2007 r. sygn. akt III SA/Gl 1672/06, LEX nr 236965). Na skutek zatem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Sąd pierwszej instancji rozpoznaje sprawę w granicach, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.. Granice sprawy, o których mowa art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają więc zawężeniu. Wskazać także trzeba, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, takowe przesłanki jednak nie wystąpiły. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna i zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym u.d.i.p. Wniosek skarżącej wniesiony do Spółki na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do k.p.a. i p.ps.a. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).Konkretyzację prawa dostępu do informacji publicznej zawarto w szczególności w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Według art. 2 u.d.i.p., każdemu przysługuje (z zastrzeżeniem art. 5), prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązek realizacji prawa dostępu do informacji publicznej spoczywa na określonych w art. 4 u.d.i.p. podmiotach. Na gruncie niniejszej sprawy, zważywszy że mamy do czynienia ze spółką - przedsiębiorcą, przywołać należy treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmioty są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jeśli znajduje się ona w ich posiadaniu (zob. art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 682/15, Lex nr 1917217). Przenosząc rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił za NSA, że w odpisie KRS Spółki w przedmiocie działalności gospodarczej wymieniono m.in. wytwarzanie energii elektrycznej, przesyłanie energii elektrycznej, dystrybucja energii elektrycznej czy też wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatycznych. Zadania te służą bezsprzecznie zaspokojeniu powszechnych potrzeb obywateli, a więc należy uznać, że Spółka ta wykonuje zadania publiczne. Przyjmując zatem definicję przedmiotową informacji publicznej Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej niewątpliwie dotyczył informacji publicznej. Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej. Tym samym informacja publiczna to taka informacja, która co do zasady nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną. Przyjmując zatem kierunek wykładni NSA zaprezentowany w wiążącym tut. Sąd orzeczeniu i uwzględniając definicję przedmiotową na potrzeby tej sprawy należałoby stwierdzić, że zakres informacji objętej wnioskiem skarżącej Spółki dotyczył informacji publicznej. Nie ulega także wątpliwości, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych. Z tej racji Spółka jako przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., a informacje dotyczące lokalizacji budowy i eksploatacji należących do Spółki urządzeń przesyłowych są informacją publiczną co do wykonywania zadań, bez względu na strukturę kapitału danego podmiotu wskazanego w tym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 sygn. akt II SAB/Lu 72/12 zauważył, że "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia". Zgodnie z wykładnią prawa zawartą w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 285/11, prawo złożenia skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że Spółka dopuściła się bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie nie udostępniła stronie skarżącej pełnej żądanej informacji publicznej; nie podjęła również alternatywnych działań mieszczących się w zakresie wypełnienia obowiązku ustawowego (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). Jak wcześniej podkreślono powody, dla których dopuściła się bezczynności nie mają wpływu na tę kwalifikację. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, albowiem żądanie skarżącej Spółki zawarte we wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej, więc powinno być załatwione albo poprzez udostępnienie tej informacji, albo załatwienie wniosku może nastąpić poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, o ile zostaną spełnione przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna - została zaś udzielona w formie niewłaściwej tj. pismem z dnia 14 grudnia 2015 r., co uzasadniało rozstrzygniecie zawarte w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a, Sąd w pkt II wyroku oparł o treść art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznając, że odmowa udzielenia informacji w tej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna - została bowiem udzielona pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Odmowa udostępnienia wynikała z odmiennej niż przyjął w tej sprawie Sąd interpretacji u.d.i.p., a wiedząc, że definiowanie w takiej jak ta sprawie pojęcia informacji publicznej nie jest jednolite w orzecznictwie sądowym i z powodu przyjęcia przez podmiot określonego kierunku wykładni - nie można czynić mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).